Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I NO 5/19

27 lipca 2019 r.

Sąd Najwyższy w składzie: SSN Leszek Bosek (przewodniczący) SSN Oktawian Nawrot (sprawozdawca) SSN Grzegorz Żmij

w sprawie z odwołania M. W. od uchwały KRS (…)/2018 z dnia 11 października 2018 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na cztery z siedmiu stanowisk sędziego Sądu Apelacyjnego w (…), ogłoszonych w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 323,

z udziałem M. K., M. M., J. Ś. i P. U.

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 27 marca 2019 r.,

uchyla zaskarżoną uchwałę w punkcie 1 w całości oraz w punkcie 2 co do M. W. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Krajowej Radzie Sądownictwa.

UZASADNIENIE (bez części historycznej)

Odwołaniem z dnia 27 listopada 2018 r. M. W., na podstawie art. 44 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o KRS w zw. z art. 3984 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, zaskarżyła uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa nr (…)/2018 z dnia 11 października 2018 r. w pkt. 1 w całości oraz w pkt. 2 w części, w której KRS postanowiła nie przedstawić Prezydentowi RP wniosku o powołanie M. W. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w (…).

Odwołująca zaskarżonej uchwale zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3983 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3984 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS), to jest:

a. art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1-3 ustawy o KRS w związku z § 12 ust. 1 i 3-6 oraz § 18 ust. 1-8 załącznika do uchwały nr 265/2017 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 września 2017 r. w sprawie Regulaminu Krajowej Rady Sądownictwa („Regulamin”) poprzez błędne przyjęcie, że doszło do skutecznego przyjęcia stanowisk zespołu oraz podjęcia Uchwały, gdy tymczasem Rada (a w ślad za tym zespół) nie była nienależycie obsadzona, wobec nieskutecznego powołania części sędziowskiej Rady, tj. powołania w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, w konsekwencji czego sędziowska część Rady nie była uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w niniejszej sprawie, w tym do opiniowania i rekomendowania kandydatów (w ramach zespołu), głosowania i w efekcie podejmowania Uchwały;

b. naruszenia art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1-3 ustawy o KRS w związku z § 18 ust. 1-11 Regulaminu poprzez:

- dokonanie oceny kandydatury Odwołującej bez dochowania obowiązku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i bez wnikliwego zbadania materiałów sprawy udostępnionych Radzie oraz dokonanie tej oceny w sposób sprzeczny z prawem, dowolny oraz sprzecznie ze zgromadzonym materiałem, z pominięciem rzetelnej oceny kwalifikacji Odwołującej i konkurujących z nią kandydatów, z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiałów;

- brak określenia i rozpatrzenia zgłoszonych kandydatur w oparciu o jasne i jednakowe dla wszystkich osób uczestniczących w konkursie kryteria oceny kandydatów na wolne stanowisko sędziowskie;

- brak porównania i omówienia ocenianych kandydatur w oparciu o jednolite dla wszystkich osób uczestniczących w konkursie kryteria ustawowe, a także niezastosowanie części ustawowych kryteriów oceny kandydatur;

- niewskazanie precyzyjnych kryteriów, jakimi kierowano się przy wyborze kandydatów rekomendowanych, a następnie przedstawionych Prezydentowi RP i kandydatów, którzy nie uzyskali takiej rekomendacji, a w konsekwencji nie zostali przedstawieni Prezydentowi RP, w tym kandydatury Odwołującej;

- oparcie Uchwały na wybiórczych (niepełnych) ustaleniach faktycznych, mimo dostępu do pełnych do nich w oparciu o posiadany materiał dowodowy;

- przyjęcie stanowiska zespołu oraz podjęcie Uchwały mimo niewykorzystania wszelkich (a nawet większości) przewidzianych prawem możliwości służących (i) dokonaniu oceny, według jednolitych kryteriów, kandydatur wszystkich osób uczestniczących w konkursie oraz (ii) wyjaśnieniu istniejących w sprawie rozbieżności i wątpliwości;

- przypisanie zbyt dużego znaczenia przy podejmowaniu Uchwały stanowisku zespołu rekomendującego kandydatury Radzie, o czym świadczy powielenie argumentacji w części uzasadnienia Uchwały omawiającego stanowiska zespołu i Rady co skutkowało wydaniem Uchwały o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosków M. K., M. M., J. Ś. i P. U. o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w (…) pozostałych Uczestników, a nieprzedstawieniu wniosku Odwołującej o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w (…);

c. art. 42 ust. 1 ustawy o KRS poprzez sporządzenie uzasadnienia Uchwały w części dotyczącej kandydatur Odwołującej i części Uczestników w sposób uniemożliwiający poznanie motywów podjęcia Uchwały, co utrudnia odniesienie się do całości przesłanek, na podstawie których Rada uznała, że kandydatura Odwołującej jest gorsza od kandydatury pozostałych Uczestników wskazanych w punkcie 1. Skarżonej Uchwały w obecnej procedurze konkursowej;

d. art. 43 ust 2 w zw. z art. 44 ust. 1 i 1b ustawy o KRS w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 173 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Odwołującej efektywnej (skutecznej) kontroli sądowej Uchwały w zakresie ubiegania się o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w (…) w obecnej procedurze konkursowej, prowadzonej na podstawie Obwieszczenia w niniejszym postępowaniu;

obrazę prawa materialnego (art. 3983 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3984 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS), w postaci:

a. art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 173, art. 10 i art. 186 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 1-3, z art. 11d ust. 1-5, z art. 21 ust. 1 i 2, z art. 33 ust. 1, z art. 34 ust. 1 i z art. 37 ust. 1 ustawy o KRS w zw. z § 12 ust. 1 i 3-6 oraz § 18 ust. 1-8 Regulaminu, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie zaskarżonej Uchwały przez Radę, która była nienależycie obsadzona, wobec nieskutecznego powołania części sędziowskiej Rady oraz wyżej wskazanymi przepisami ustawy o KRS, w konsekwencji czego sędziowska część Rady nie była uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w niniejszej sprawie, w tym do opiniowania i rekomendowania kandydatów (w ramach zespołu), głosowania i w efekcie podejmowania Uchwały;

b. naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak dokonania oceny kandydatów na podstawie przejrzystych kryteriów awansu, które odpowiadałyby zasadom równego dostępu do służby publicznej, zasadom równego traktowania oraz zasadom demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w wyniku czego Prezydentowi RP przedstawiono wnioski o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w (…) sędziów wskazanych w punkcie 1. skarżonej Uchwały, a nie wniosek Odwołującej;

c. art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. („TUE”) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej („KPP”) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nie zostaje naruszona zasada państwa prawnego oraz standard niezawisłości sędziów wymagany dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w sprawach unijnych, gdy sędziowie sądów powszechnych, w tym sądów apelacyjnych, powoływani są na wniosek KRS, której członków sędziów wybiera Sejm spośród kandydatów zgłoszonych przez co najmniej 25 sędziów lub co najmniej 2 tys. obywateli, przy czym ostateczna lista kandydatów, która zbiorczo zatwierdza Sejm, jest ustalana wcześniej przez komisję sejmową, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powyższych przepisów, determinująca również interpretację oraz stosowanie prawa krajowego, powinna być taka, że opisany wyżej sposób kształtowania Rady zwiększa wpływ Parlamentu na jej działalność oraz wpływa niekorzystnie na jej niezależność, w związku z czym skład sądu wybrany przez tak ukształtowaną Radę nie spełnia warunku dotyczącego niezawisłości sądu, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 2 TUE oraz art. 47 KPP.

Wskazując na powyższe zarzuty Odwołująca wniosła o:

uchylenie zaskarżonej Uchwały w punkcie w całości oraz w punkcie 2. w zakresie nieprzedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie M. W. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w (…) i przekazanie wniosków sędziów wymienionych w punkcie 1. Uchwały oraz wniosku M. B. o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w (…) do ponownego rozpoznania Krajowej Radzie Sądownictwa,
mając na względzie treść przepisu art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, przyjęcie odwołania do rozpoznania.

Uzasadniając wniosek o przyjęcie odwołania do rozpoznania Odwołująca wskazała, iż w granicach zaskarżenia niniejszej sprawy występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy, a mianowicie:

czy Krajowa Rada Sądownictwa była należycie obsadzona, wobec powołania części sędziowskiej Rady w sposób określony przepisami ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, naruszającej konstytucyjną zasadę podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji RP) oraz niezależności sądownictwa (art. 173 Konstytucji RP), a w konsekwencji czy tak powołana Rada była uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w niniejszej sprawie (opiniowania, rekomendowania kandydatów, głosowania i w efekcie podejmowania Uchwały);

czy w przypadku nieprzedstawienia wniosku kandydata o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu powszechnego, w świetle przepisu art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1 i 1b i ustawy o KRS, kandydat taki ma możliwość skutecznej kontroli sądowej takiej decyzji;

w jakim stopniu zaskarżenie negatywnej uchwały, to jest uchwały o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego sądu powszechnego, wstrzymuje uprawomocnienie się uchwały pozytywnej o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na to samo stanowisko w tym samym sądzie apelacyjnym.

W odpowiedzi na odwołanie, dnia 10 stycznia 2019 r. Krajowa Rada 15 Sądownictwa wniosła o oddalenie odwołania w całości jako pozbawionego uzasadnionych podstaw. W razie podzielenia przez Sąd Najwyższy zarzutów Odwołującej, co do niezgodności z Konstytucją RP wskazanych przez nią przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o KRS, Rada wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu stosowanego pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Zdaniem Rady odwołanie jest bezzasadne, gdyż Odwołująca nie wykazała, że kwestionowana przez nią Uchwała jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego obsadzenia części sędziowskiej Rady, KRS wskazała, że art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP określa, że w skład KRS wchodzi 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Ustawodawca konstytucyjny nie określił jednak precyzyjnie podmiotu uprawnionego do wyboru tej grupy członków Rady, powierzając to zadanie ustawodawcy zwykłemu. Z ustawy o KRS wynika zaś, że wskazanych członków wybiera Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. KRS zauważyła ponadto, że fakt obsady organu (lub części miejsc w organie) przez parlament nie prowadzi do uzależnienia organu od woli politycznej. Przyjęcie powyższej argumentacji czyni bezpodstawnymi także zarzuty naruszenia przez KRS art. 2, 19 i 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Odnosząc się do zarzutu skrócenia kadencji członków KRS, Rada wskazała, że poprzednio obowiązujący tryb wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa był sprzeczny z Konstytucją RP, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie K 5/17. Sędziowie wybierani byli bowiem nie na wspólną kadencję, a na indywidulane, które kończyły się dla każdego sędziego w innych datach. Ten sprzeczny z Konstytucją RP stan prawny wymagał działań zmierzających do przywrócenia prymatu konstytucyjnej zasady wspólnej kadencji członków Rady. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że w sytuacjach, gdy wymaga tego ochrona zasad praworządności i interesu publicznego dopuszczalne jest skrócenie kadencji. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa nie sposób podzielić argumentacji Odwołującej dotyczącej zarzutu naruszenia przez Radę art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1 i 1b ustawy o KRS w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 60, 16 art. 77 ust. 2 i art. 173 Konstytucji poprzez pozbawienie jej efektywnej (skutecznej) kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Rada nie podziela argumentacji Odwołującej i zauważa, że jej wywód odnosi się do postępowań nominacyjnych dotyczących wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego. W zakresie pozostałych zarzutów Rada wskazała, że art. 42 ust. 1 ustawy o KRS stanowi, że uchwały Rady w sprawach indywidualnych wymagają uzasadnienia, nie określając jednak wymaganej treści tego uzasadnienia. W zaskarżonej Uchwale KRS szczegółowo zaś przedstawiła dane dotyczące wszystkich uczestników tego postępowania nominacyjnego. Rada wskazała również, że o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosków o powołanie M. K., M. M., J. Ś. i P. U. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w (…) zadecydował całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności oceniane łącznie kwalifikacje kandydatów oraz ich dotychczasowe doświadczenie zawodowe. Te dwa kryteria wyboru są w ocenie Rady jasne i zostały w jednakowy sposób zastosowane wobec wszystkich kandydatów. Odnośnie kryteriów w postaci poziomu poparcia Kolegium Sądu Apelacyjnego w (…) i Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów Apelacji (…) Rada wskazała, że wzięła je pod uwagę przy ocenie uczestników tego postępowania nominacyjnego, jednak wyniki poparcia nie miały charakteru decydującego, ponieważ nie w każdym przypadku korespondują one ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w szczególności doświadczenie i kwalifikacje zawodowe poszczególnych uczestników nie uzasadniają rozbieżności w zakresie poziomu poparcia tych organów. Z uwagi na doświadczenie zawodowe i kwalifikacje kandydatów Rada nie kierowała się podejmując Uchwałę także ocenami uzyskanymi przez nich na dyplomie ukończenia wyższych studiów prawniczych i z egzaminu zawodowego. Wbrew twierdzeniom Odwołującej, Rada dochowała zatem wymogów określonych w art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o KRS, uwzględniając przy ocenie kandydatów całą zgromadzoną w sprawie dokumentację. Na podstawie wszechstronnej i szczegółowej analizy, Krajowa Rada Sądownictwa uznała, że skarżąca nie spełnia, ocenianych łącznie, kryteriów wyboru wymienionych w art. 35 ustawy o KRS w stopniu uzasadniającym przedstawienie Prezydentowi RP wniosku o powołanie jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego. Rada w konkursie nominacyjnym dokonała oceny materiałów dotyczących poszczególnych kandydatów z zachowaniem reguł postępowania i uznała, że wymagania ustawowe stawiane kandydatom na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego spełniają kandydaci przedstawieni w Uchwale Prezydentowi RP. W ocenie KRS zarzuty skarżącej stanowią polemikę z oceną kandydatury Odwołującej dokonaną przez Radę. Dotyczą one w istocie niezadowalającego – z perspektywy Odwołującej – rezultatu oceny jej kandydatury. W konkluzji Rada stwierdziła, że w analizowanym odwołaniu nie wykazano, aby ta dopuściła się naruszenia prawa. Uchwała, od której zostało wniesione odwołanie, zapadła w ramach przysługujących Radzie ustawowych kompetencji, na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych i przy zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów, a złożone odwołanie stanowi jedynie bezzasadną polemikę z przyjętą przez Radę oceną przydatności kandydatki biorącej udział w postępowaniu nominacyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 44 ust. 1 zd. 1 ustawy o KRS uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Zwarzywszy na fakt, że do kompetencji Rady należy rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o KRS), uczestnik postępowania ma prawo do zaskarżenia uchwały dotyczącej przedstawienia lub odmowy przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jeśli pozostaje ona w sprzeczności z prawem. Jednocześnie przedmiot postępowania w kwestii przedstawienia wniosku o powołanie na stanowisko sędziego i związana w nim ocena kandydata ma charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym – w celu zabezpieczenia jednostki przed arbitralnością aktów władzy publicznej rozstrzygającej ich sprawy – podlega sądowej kontroli w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o KRS w sprawach indywidualnych Rada podejmuje uchwały po wszechstronnym rozważeniu sprawy, na podstawie udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych osób, jeżeli zostały złożone. Jeżeli na stanowisko sędziowskie zgłosił się więcej niż jeden kandydat, kandydatura w pierwszej kolejności rozpatrywana jest przez zespół Rady, który zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o KRS, ustalając kolejność kandydatów na liście, kieruje się przede wszystkim oceną kwalifikacji kandydatów, a ponadto uwzględnia doświadczenie zawodowe, w tym doświadczenie w stosowaniu przepisów prawa, dorobek naukowy, opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do karty zgłoszenia, a także opinię kolegium właściwego sądu oraz ocenę właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów. Następnie, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o KRS, Rada rozpatruje i ocenia na posiedzeniu wszystkie zgłoszone kandydatury łącznie, po czym podejmuje uchwałę obejmującą rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego w stosunku do wszystkich kandydatów. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o KRS uchwały Rady w sprawach indywidualnych, a zatem także w przypadku uchwał dotyczących przedstawienia lub odmowy przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, wymagają uzasadnienia, które sporządza się w terminie miesiąca od jej podjęcia (art. 42 ust. 2 ustawy o KRS). Uchwały w sprawach indywidualnych doręcza się uczestnikom postępowania wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego (art. 42 ust. 3 ustawy o KRS). Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS do postępowania przed Sądem Najwyższym w sprawach z odwołań od uchwał Rady stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem przepisu art. 871 ustanawiającym przymus adwokacko – radcowski w występowaniu przed tym Sądem. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, determinuje sposób wyznaczenia granic rozpoznania przez Sąd Najwyższy sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania.

Zgodnie zaś z art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2019 r., I NO 1/19). Stosownie do treści art. 44 ust. 1 ustawy o KRS w sprawach z odwołań od uchwał Rady dotyczących obsady stanowisk sędziowskich kognicja Sądu Najwyższego obejmuje wyłącznie badanie czy uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Oznacza to, że Sąd Najwyższy nie ma kompetencji do merytorycznego rozpatrywania kandydata na sędziego, a tym bardziej jego kontrkandydatów. Jednak nie ulega wątpliwości, że kontrola Sądu Najwyższego obejmuje ocenę czy Rada przestrzegała w danym postępowaniu jednolitych kryteriów oceny kandydata i procedur postępowania związanych z oceną kandydatury. Zatem Sąd Najwyższy, badając zasadność odwołania, jest władny przeprowadzić kontrolę w zakresie ustalenia czy w postępowaniu przed Radą nie doszło do naruszenia praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do równego (na jednakowych zasadach) dostępu do służby publicznej gwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. W postępowaniu odwoławczym istnieje więc możliwość oceny czy Rada w odniesieniu do wszystkich uczestników procedury nominacyjnej (kandydatów do objęcia wakującego stanowiska sędziowskiego) zastosowała przejrzyste, jednolite i sprawiedliwe kryteria selekcyjne (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2017 r., III KRS 17/17).

Odnosząc powyższe ustalenia do zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że najdalej idący zarzut odwołania, zgodnie z którym Rada błędnie przyjęła, że doszło do skutecznego podjęcia uchwały przez Radę, gdy tymczasem Rada (a w ślad za tym zespół) nie była nienależycie obsadzona z powodów konstytucyjnych, nie jest uzasadniony. W wyroku z 25 mara 2019 r., K 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Wiąże on zatem także Sąd Najwyższy.

Sąd Najwyższy nie uwzględnił również zarzutu pozbawienia odwołującej się efektywnej (skutecznej) kontroli sądowej uchwały w zakresie ubiegania się o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w (…) w obecnej procedurze konkursowej. Zarzut ten nie został w pogłębiony sposób uzasadniony, a treść niniejszego orzeczenia wskazuje na jego oczywistą bezzasadność. Przeprowadzając ocenę prawną zaskarżonej Uchwały w świetle zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1-3 ustawy o KRS w zw. z § 18 ust. 1-11 Regulaminu, art. 42 ust. 1 ustawy o KRS, a także art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP, na wstępie zauważyć należy, że w związku z prowadzonym postępowaniem zmierzającym do obsadzenia stanowiska sędziego Krajowa Rada Sądownictwa, w ramach swojego uznania, ma możliwość: nierekomendowania żadnego z kandydatów, rekomendowania kandydatów na część z wolnych stanowisk, rekomendowania kandydatów w ilości odpowiadającej liczbie wolnych stanowisk, rekomendowania kandydatów w ilości przekraczającej liczbę wolnych stanowisk. Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP powoływanie sędziów stanowi prerogatywę Prezydenta, zaś wyłączną zdolność postulacyjną w tym zakresie posiada Krajowa Rada Sądownictwa (art. 179 Konstytucji RP). Ukształtowany przez ustrojodawcę model powoływania na stanowiska sędziowskie wymaga więc współdziałania dwóch organów konstytucyjnych. Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa stanowi nie tylko warunek sine qua non uruchomienia kompetencji Prezydenta do powołania kandydata na urząd sędziego, ma on bowiem charakter konstytutywny – bez niego rzeczona kompetencja nie jest uruchamiana. Krajowa Rada Sądownictwa posiada przy tym samodzielną konstytucyjną kompetencję w zakresie występowania z wnioskiem o powołanie na urząd sędziego. Nie oznacza to jednak, że KRS nie jest związana ustawowo określonymi kryteriami oceniania kandydatów i nie pozostaje związana wymaganiami ustanowionymi w ustawach dotyczących poszczególnych rodzajów sądów. Przeciwnie, stanowią one co do zasady wyłączne postawy do podejmowania uchwał w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego. Kompetencja Prezydenta określona w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP ma charakter prerogatywy. Tym samym akt urzędowy Prezydenta powołania na urząd sędziego nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Przyjęte przez ustrojodawcę rozwiązanie służyć ma ochronie niezależności władzy sądowniczej. Charakter prawny kompetencji w zakresie powoływania sędziów przekłada się na, dominujący w doktrynie i podzielany przez Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pogląd o możliwości nie uwzględnienia przez Prezydenta wniosku Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie na urząd sędziego. Kompetencja Prezydenta przewidziana w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP ma bowiem charakter władczy. Możliwość nierekomendowania przez KRS żadnego z kandydatów albo niektórych z kandydatów, z uwagi na fakt, iż w ocenie Rady nie spełniają oni przesłanek ustawowych, znajduje potwierdzenie w aktach normatywnych oraz dotychczasowej praktyce funkcjonowania Rady, która uznana została przez Sąd Najwyższy. Możliwość ta przewidziana więc została w § 17 ust. 6 uchwały KRS z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. z 2011 r. nr 72, poz. 712), zgodnie z którym zespół mógł nie rekomendować Radzie żadnego z kandydatów (mógł również rekomendować kandydatów w liczbie mniejszej, równej lub większej od liczby wolnych stanowisk). To samo uregulowanie pojawia się w § 18 ust. 6 uchwały nr 125/2015 KRS z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. z 2015 r., poz. 304 ze zm.), § 18 ust. 6 uchwały nr 265/2017 KRS z dnia 12 września 2017 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. z 2018 r., poz. 840), a także w aktualnie obowiązującym § 19 ust. 6 uchwały nr 158/2019 KRS z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. z 2019 r., poz. 192). Analogicznie w sprawach z odwołań kandydatów, w których Rada nie rekomendowała pozytywnie żadnego z kilku kandydatów, Sąd Najwyższy nie kwestionował tej praktyki (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2014 r., III KRS 3/14; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2013 r., III KRS 215/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2015 r., III KRS 35/15). Wprost do tego zagadnienia odniósł się Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 11 marca 2014 r., III KRS 3/14, stwierdzając, że obowiązkiem Krajowej Rady Sądownictwa jest ocena przydatności kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziego i na tej podstawie podjęcie stosownej decyzji. W żadnej mierze nie oznacza to, że w efekcie każdego przeprowadzonego konkursu na wolne stanowisko sędziowskie Krajowa Rada Sądownictwa obowiązana jest przedstawić Prezydentowi RP kandydata z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu, jeśli żaden z uczestników postępowania nie spełnia w dostatecznym stopniu stawianych wszystkim kandydatom wymagań (zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2013 r., III KRS 215/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2019 r., I NO 1/19; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2019 r., I NO 2/19). Kwestią niekontrowersyjną, a tym samym niewymagającą uzasadnienia jest możliwość rekomendowania przez KRS kandydatów w ilości odpowiadającej liczbie miejsc do obsadzenia. Kwestią szeroko rozważaną w doktrynie oraz podnoszoną w orzecznictwie Sądu Najwyższego pozostaje możliwość objęcia przez KRS wnioskiem o powołanie na urząd sędziego większej liczby kandydatów aniżeli ilość miejsc do obsadzenia. Biorąc pod uwagę charakter kompetencji Prezydenta określonej w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o istnieniu takiej możliwości. W takiej sytuacji Prezydent, w ramach swojej prerogatywy, dokonuje ostatecznego wyboru kandydata i powołuje go na urząd sędziego. Sąd Najwyższy zważył, że Krajowa Rada Sądownictwa, dokonując oceny kandydatów nie może z jednej strony naruszać prawa kandydatów do określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, z drugiej zaś wskazanej wyżej konstytucyjnej kompetencji Prezydenta. W sytuacji zatem, gdy Rada dojdzie do przekonania, iż ustawowe warunki konieczne, a zarazem wystarczające do powołania kandydata na urząd sędziego spełnia większa ilość kandydatów aniżeli ilość stanowisk do obsadzenia, powinna ich wszystkich przedstawić w rekomendacji (wniosek ten koresponduje z treścią przywołanych wyżej przepisów regulaminów szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa, dotyczących możliwości rekomendowania przez zespół Radzie większej liczby kandydatów aniżeli liczba stanowisk do obsadzenia). Ponadto, jeżeli Prezydent, w sytuacji gdy ilość przedstawionych kandydatów nie jest większa aniżeli liczba wolnych stanowisk, ma możliwość niepowołania żadnego z przedstawionych przez KRS kandydatów na urząd sędziego albo powołania kilku z nich, względy racjonalności przemawiają za uznaniem możliwości przedstawienia przez Radę większej liczby kandydatur i pozostawienie Prezydentowi ostatecznej i suwerennej decyzji o nominacji wybranych kandydatów (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 2009 r., III KRS 9/08).

W ocenie Sądu Najwyższego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić należy się ze stanowiskiem Odwołującej, że zaskarżona Uchwała nie zawiera dostatecznego uzasadnienia umożliwiającego stwierdzenie, że Rada przy ocenie kandydatów wszechstronnie rozważyła wszystkie okoliczności sprawy, przy zastosowaniu przejrzystych, jednolitych i sprawiedliwych kryteriów. Pomimo powołania się przez Radę na dość ogólne stwierdzenie dotyczące całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności ocenianych łącznie: kwalifikacji kandydatów oraz och doświadczenia zawodowego, KRS nie wyjaśniła jakie kryteria w istocie zdecydowały o przedstawieniu w Uchwale Prezydentowi wniosku o powołanie M. K., M. M., J. Ś. i P. U. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w (…) oraz na jakiej podstawie przyjęła, że Odwołująca nie wypełnia, ocenianych łącznie, kryteriów wyboru wymienionych w art. 35 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o KRS. Dokonując oceny kandydatów w postępowaniu konkursowym, w opinii Sądu Najwyższego należy wziąć pod uwagę należy dwie grupy kryteriów podlegających weryfikacji: 1 0 kryteria konstytutywne, 2 0 kryteria konsekutywne. Kryteria konstytutywne, które można nazwać również kryteriami sensu stricto, to podstawowe kryteria danego konkursu, które wynikają bezpośrednio z ustawy lub są istotowo związane ze stanowiskiem, którego dotyczy postępowanie konkursowe. Kryteria konsekutywne określić można jako „cechy konkurencji”. Kryteria te, przy spełnieniu przez kilku kandydatów kryteriów konstytutywnych, stanowią rację do ich różnicowania. Innymi słowy kryteria konsekutywne stanowią kryterium oceny w ramach danego warunku konstytutywnego (jest to ocena drugiego stopnia).

Kryteria konsekutywne odgrywają szczególne znaczenie w sytuacji, gdy o daną liczbę miejsc ubiega się większa ilość kandydatów, wśród których ilość kandydatów spełniających kryteria konstytutywne pozostaje również większa aniżeli ilość stanowisk do obsadzenia. W tej sytuacji ocenie podlega nie to, czy dane kryterium konstytutywne zostało spełnione, lecz swoista „doskonałość” spełnienia tego kryterium. Kryteria konsekutywne same w sobie nie stanowią więc warunków zajmowania określonego stanowiska, lecz ustalenia kolejności na liście rekomendowanych kandydatów. Wyróżnienie scharakteryzowanych powyżej grup kryteriów porządkuje sposób oceny kandydatów oraz ostatecznie tworzenia ich listy. Jeśli bowiem od określonej okoliczności uzależniona jest możliwość zajmowania danego stanowiska, to jest ona kryterium konstytutywnym, oczywiście podlegającym ocenie, lecz z góry wiadomym uczestnikowi postępowania. O zastosowaniu kryteriów konsekutywnych decydują zaś okoliczności konkretnego postępowania konkursowego. Uzasadnienie oceny kwalifikacji powinno zatem zostać sporządzone w ten sposób, aby uczestnik postępowania nie miał wątpliwości, z którym kryterium konstytutywnym połączone jest różnicujące jego pozycję kryterium konsekutywne, jakie jest jego znaczenie dla procesu oceny oraz w jaki sposób zostało zweryfikowane. Przyjmując powyższy model należy uznać, że KRS ma w pierwszym rzędzie obowiązek uzasadnienia, dlaczego dany kandydat nie uzyskał rekomendacji, w szczególności czy nie spełnił kryterium konstytutywnego, czy też powiązanego z nim kryterium konsekutywnego. W ten sposób możliwa stanie się ocenia realizacji przez Radę postulatu równego traktowania w ramach kontroli legalności. Niewskazanie tych kryteriów uniemożliwia Sądowi Najwyższemu ocenę zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy nie może bowiem, w ramach dokonanej przez KRS oceny, zweryfikować prawidłowości doboru kryteriów oceny kandydata i sposobu ich użycia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., III KRS 24/09). Resumując powyższą część wywodu w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnienie uchwały odmawiającej przedstawienia Prezydentowi RP kandydata na pozostające do obsadzenia stanowisko sędziowskie, powinno wyraźnie wskazywać: 1) które z kryteriów konstytutywnych zostały spełnione, a które niespełnione przez kandydata, 2) w jaki sposób Rada dokonała powyższej oceny (zarówno w odniesieniu do warunków spełnionych, jak i niespełnionych). W przypadku większej ilości kandydatów aniżeli ilość stanowisk do obsadzenia uzasadnienie powinno dodatkowo wskazywać (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2016 r., III KRS 33/16; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2015 r., III KRS 25/15; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r., III KRS 10/10): 3) w jakim stopniu warunek konsekutywny został spełniony przez kandydata, 4) w jaki sposób Rada dokonała oceny stopnia spełnienia przez kandydata warunku konsekutywnego i w jaki sposób ocena ta przełożyła się zróżnicowanie pozycji kandydata względem pozostałych uczestników postępowania. Walor eksplanacyjny zaskarżonej przez Odwołującą Uchwały, w szczególności w zakresie ostatniego ze wskazanych elementów, został ograniczony ponad niezbędne minimum. Wskazanie bowiem przez Radę, iż Odwołująca się nie wypełnia, ocenianych łącznie, kryteriów wyboru wymienionych w art. 35 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o KRS, jest niewystarczające dla przeprowadzenia kontroli zaskarżonej Uchwały, zarówno w zakresie dopełnienia przez Radę obowiązku rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak i z punktu respektowania przez KRS konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, równego traktowania i zakazu dyskryminacji oraz zapewnienia jednakowych szans przy ubieganiu się o pełnienie funkcji publicznych. W szczególności nie jest jasne: - co stanowiło podstawę wyboru i przypisania przez Radę znaczenia poszczególnym kryteriom w oparciu, o które przeprowadzona była ocena kandydatów, - czy przy ocenie kandydatów zastosowane zostały te same kryteria, - w jaki sposób dokonano oceny stopnia spełnienia przez kandydatów przyjętych przez Radę kryteriów konsekutywnych.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, uchylił zaskarżoną Uchwałę we wnioskowanym zakresie i przekazał Krajowej Radzie Sądownictwa do ponownego rozpoznania.