Czy delegacje sędziów są zgodne z Konstytucją ?

Sędziowie sądów powszechnych mogą być delegowani do pełnienia czynności w innych sądach albo też do wykonywania czynności innych niż sędziowskie. Mówią o tym przepisy art. 77 – 78 a ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Tematem niniejszego artykułu nie są jednak wszystkie delegacje sędziów. Chodzi wyłącznie o delegacje do sądu wyższego rzędu, będące wynikiem decyzji Ministra Sprawiedliwości, czyli delegacje, które można nazwać delegacjami awansowymi, z zasady poprzedzającymi awans do takiego sądu.

Delegacje sędziowskie były już przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w następstwie wniosku ówczesnej Krajowej Rady Sądownictwa. W wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie K 45/07 Trybunał orzekł o zgodności ustawowych przepisów o delegacji z Konstytucją: z art. 45 ust. 1 dotyczącym prawa do sądu, z art. 173, traktującym o odrębności i niezależności sądownictwa i z art. 180 ust. 2, dotyczącym przeniesienia sędziego na inne stanowisko. Trybunał nie badał wówczas delegacji, bo nie miał takiego wniosku, pod kątem zgodności z art. 178 ust. 1 (niezawisłość sędziowska), zaś badanie w kontekście art. 45 ust. 1 dotyczyło innego stanu prawnego w zakresie przydzielania etatów. Już bowiem po wydaniu wyroku doszło do istotnych zmian w tym zakresie, jak się wydaje mogących mieć istotny wpływ na aktualną ocenę konstytucyjności. Na taką ocenę musi mieć też wpływ aktualna praktyka ministerialnych decyzji o delegowaniu. Wskazać też trzeba, że w uzasadnieniu swojego stanowiska Trybunał Konstytucyjny przyjął, że „delegowanie ma bowiem charakter czasowy i jest instytucją wyjątkową” oraz że „delegowanie sędziego za jego zgodą do wykonywania obowiązków sędziego w innym sądzie umożliwiać ma szybką odpowiedź organu władzy wykonawczej (…) na potrzeby kadrowe sądów, które tymczasowo zaspokoić można w drodze delegowania sędziów”. Oczywiste wydają się zatem intencje, które przyświecały Trybunałowi Konstytucyjnemu wówczas orzekającemu.

Warto zatem przyjrzeć się tym delegacjom awansowym z punktu widzenia aktualnie obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 77 § 1 pkt 1 u.s.p. Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie równorzędnym lub niższym, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także w sądzie wyższym, mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów.

Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji gwarantuje sędziemu niezawisłość. Oczywiście nie chodzi tu o uprawnienie sędziego, a o respektowanie podstawowych praw obywatelskich, w tym prawa do niezależnego i niezawisłego sądu. Sama decyzja o delegowaniu sędziego, jeżeli jest zgodna z obowiązującymi przepisami, nawet jeśli jest podjęta przez organ władzy politycznej, nie narusza jeszcze tej niezawisłości. Nie chodzi bowiem o to, że sędzia otrzymuje uprawnienie do sądzenia w określonym rodzaju spraw (w sądzie wyższego rzędu, a więc co do zasady spraw poważniejszych lub odwoławczych) na skutek decyzji takiego organu. Miernikiem zachowania gwarancji niezawisłości jest natomiast to, czy sędzia, na skutek swoich decyzji orzeczniczych, może być pozbawiony tego prawa na podstawie dyskrecjonalnej decyzji organu politycznego, jakim jest minister sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 77 § 4 u.s.p. sędzia może być odwołany z delegacji w każdym czasie. I o ile w dotychczasowej praktyce ministrów sprawiedliwości przypadki odwołania z delegacji były wyjątkowe i zawsze podyktowane względami dyscyplinarnymi, o tyle pod rządami aktualnego Ministra Sprawiedliwości doszło już do kilku przypadków odwołania sędziego na skutek podjęcia przez niego decyzji, ocenionej negatywnie przez tegoż ministra. I decyzja taka nie podlega żadnej kontroli sądowej. Tu zatem nie może być żadnej wątpliwości. Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do odwołania sędziego w każdym czasie i to bez uzasadnienia narusza niezawisłość sędziowską, o której mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji i to w dwojaki sposób: bezpośredni – poprzez pozbawienie konkretnego sędziego prawa dalszego orzekania w sądzie wyższego rzędu oraz pośredni – poprzez oddziaływanie na sędziów znajdujących się na takiej delegacji w sferze orzeczniczej (w kontekście orzekania zgodnie z wolą polityczną władzy), skoro ich dalsze orzekanie i awans zawodowy uzależnione są od woli ministra.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd. W tym kierunku zatem podążyły zmiany w u.s.p. dotyczące etatyzacji sądów. W szczególności minister sprawiedliwości został zobowiązany do racjonalnej organizacji sądownictwa (zob. art. 20 u.s.p.), z którą powiązano przepisy o delegacji. Wprowadzono nawet przepis art. 20a, zgodnie z którym minister sprawiedliwości przydziela nowe stanowiska sędziowskie i asesorskie poszczególnym sądom mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego i potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. A zatem, o ile założyć że minister sprawiedliwości należycie wykonuje swoje ustawowe obowiązki, podział etatów na poszczególne sądy należy uznać za właściwy i zgodny z potrzebami (w przeciwnym wypadku należałoby się domagać odpowiedzialności ministra sprawiedliwości za wadliwe decyzje w kwestii etatyzacji lub za zaniechanie). Stąd też, mając też zapewne na uwadze przytoczone na wstępie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o wyjątkowości delegacji, ustawodawca dokonał zmiany przepisu o delegacjach do sądu wyższego rzędu, dopuszczając to tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach i tylko z uwzględnieniem racjonalnego wykorzystania kadr sądownictwa oraz potrzeb wynikających z obciążeń sądów. Na szczególne zainteresowanie zasługuje uzasadnienie projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 18 sierpnia 2011 r., wprowadzającej tę zmianę art. 77 § 1 pkt 1 u.s.p.: „Innym rozwiązaniem, które służyć ma racjonalizacji rozmieszczenia kadry orzeczniczej są projektowane zmiany w zakresie zasad delegowania sędziów do wykonywania obowiązków sędziego w innym sądzie, a przy tym jednoznaczne określenie charakteru i przeznaczenia tej instytucji. W szczególności bowiem nie można zaakceptować praktyki, zgodnie z którą delegowanie do sądu wyższego poprzedzało awansowanie sędziego na wyższe stanowisko i było formą weryfikacji jego umiejętności. Fakt, że spośród sędziów spełniających warunki wymagane do awansu na wyższe stanowisko sędziowskie tylko niektórzy mogli zostać poddani tej swoistej weryfikacji, prowadził do
naruszenia zasady równości wobec prawa. Jeżeli delegowanie miałoby służyć zweryfikowaniu kwalifikacji sędziego do objęcia wyższego stanowiska, musiałoby mieć charakter powszechny. Jednocześnie, często wieloletnie okresy delegowania sędziów do sądów wyższych utrudniają prawidłowe określenie etatyzacji poszczególnych sądów. Obowiązujące przepisy nie wskazują, jakie przesłanki uzasadniają delegowanie sędziego do innego sądu, niewątpliwie jednak przepis art. 77 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, stanowiący wyjątek od przewidzianej w art. 55 § 3 tej ustawy zasady, że sędzia może i powinien wykonywać władzę sądowniczą w sądzie, w którym ma swoje miejsce służbowe, należy interpretować ściśle i przy przyjęciu założenia, że delegowanie ma służyć jedynie okresowemu wzmocnieniu kadrowemu sądu, do którego następuje”.

A zatem delegowanie sędziego do sądu wyższego rzędu powinno nastąpić tylko w razie wystąpienia czasowych, i to nie do przezwyciężenia przy dotychczasowej obsadzie, problemów kadrowych. Stąd w przepisie mowa o szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pamiętać bowiem trzeba, że delegowanie sędziego do sądu wyższego rzędu oznacza jednocześnie kadrowe osłabienie sądu niższego rzędu. Gdy zaś założyć, że etatyzacja dokonywana przez ministra sprawiedliwości jest prawidłowa to osłabienie jakiegokolwiek sądu, bez szczególnie uzasadnionego przypadku, oznacza naruszenie prawa obywateli do sądu – o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, w sytuacji braków kadrowych wywołanych wyjątkową nie dającą się przewidzieć sytuacją (nagłym zwiększonym wpływem, chorobami itp.) minister sprawiedliwości winien każdorazowo rozstrzygnąć, czy wzmocnienie sądu wyższego rzędu kosztem sądu niższego rzędu jest rzeczywiście niezbędne i nie naruszy art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oczywiście wykluczyć tu trzeba, jako ewidentnie naruszające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i to zarówno w odniesieniu do art. 20a, jak i art. 77, przetrzymywanie przez sąd wyższego rzędu tzw. etatów delegacyjnych (czyli następujących po sobie wieloletnich delegacji różnych sędziów). Jeżeli bowiem w sądzie wyższego rzędu są potrzeby kadrowe to powinno nastąpić zwiększenie etatów w oparciu o art. 20a u.s.p.

Niestety, w praktyce sądy wyższego rzędu przez wiele lat przetrzymują etaty sądów niższego rzędu (uzyskując kolejne ministerialne delegacje). Stanowi to jaskrawy przykład naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Same zaś decyzje ministra sprawiedliwości, jeżeli nie uwzględniają wyjątkowości tej instytucji, stanowią naruszenie art. 77 § 1 pkt 1 u.s.p. Ilość wydawanych decyzji o delegacji do sądów wyższego rzędu, przy wręcz minimalnej liczbie delegacji poziomych, do sądów równorzędnych (mimo zachęty finansowej określonej w art. 77 § 7 u.s.p. – dodatku wizytacyjnego) wskazuje na nadużywanie tej instytucji.

I jeszcze kwestia równości wobec prawa, zasygnalizowana w cytowanym uzasadnieniu projektu zmian ustawy, a mająca postać zasady konstytucyjnej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z obowiązującymi zasadami (art. 57 u.s.p.) każdy kto spełnia warunki do objęcia stanowiska sądu powszechnego może zgłosić swoją kandydaturę na wolne stanowisko. W przypadku wolnych stanowisk w sądach wyższego rzędu jednym z głównych argumentów, często w zasadzie przesądzającym o awansie, jest wcześniejsza delegacja i orzekanie na stanowisku, co do którego ogłoszono etat. W tej sytuacji pozostali uczestnicy konkursu, nie ze swojej winy, tylko na skutek dyskrecjonalnej, nie podlegającej żadnej kontroli decyzji organu politycznego, pozostają w gorszej sytuacji niźli sędzia delegowany. W zdecydowanej większości ta delegacja stanowi kryterium przesądzające o awansie. Tu zatem dopatrywać się należy naruszenia zasady równości wobec prawa, co dostrzegł ustawodawca ograniczając delegacje do sądów wyższego rzędu do szczególnie uzasadnionych przypadków.

Wszystko to powoduje, że delegacje sędziów do sądów wyższej instancji, zależne od decyzji Ministra Sprawiedliwości, w szczególności tego Ministra Sprawiedliwości, który korzysta z uprawnienia odwoływania sędziów z delegacji, należy uznać co do zasady za niezgodne z Konstytucją. W odbiorze społecznym mogą być one wręcz uznane za promocję sędziego przez polityka piastującego urząd ministra, co w sposób oczywisty nie wpływa na wiarygodność sędziego, a w szerszym kontekście jest szkodliwe dla całego Wymiaru Sprawiedliwości. Warto wspomnieć, że uprawnienie do delegowania w wąskim, ściśle określonym zakresie, mają również prezesi sądów apelacyjnych (art. 77 § 7 i 8 u.s.p.) i to wydaje się być wystarczające dla zapewnienia racjonalizacji kadr w sytuacjach kadrowo awaryjnych.

Artykuł opublikowany został w Rzeczpospolitej w dniu 5 sierpnia 2020 r. w dodatku Sądy i Prokuratura