Wyrok TSUE z 16.02.2022 r. w sprawie C‑157/21 (mechanizm warunkowości)

16 lutego 2022 r.

Skarga wniesiona w dniu 11 marca 2021 r. – Rzeczpospolita Polska przeciwko  Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej (Sprawa C-157/21) (2021/C 138/32)

Żądania strony skarżącej

Strona skarżąca wnosi do Trybunału o:

- stwierdzenie nieważności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (1).

Subsydiarnie

- stwierdzenie nieważności następujących przepisów rozporządzenia 2020/2092:

  • artykuł 4 ust. 1,
  • artykuł 4 ust. 2 lit. h),
  • artykuł 5 ust. 2,
  • artykuł 5 ust. 3 zdanie przedostatnie,
  • artykuł 5 ust. zdanie ostatnie,
  • artykuł 6 ust. 3 i 8

oraz

- obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania.

Zarzuty i główne argumenty

1.   Zarzut pierwszy – niewłaściwy charakter podstawy prawnej rozporządzenia i brak właściwej podstawy prawnej.

Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE, to jest postanowienie wskazane jako podstawa prawna zaskarżonego rozporządzenia, uprawnia prawodawcę Unii do przyjmowania zasad finansowych dotyczących wykonywania budżetu Unii; wspomniane rozporządzenie nie zawiera jednak przepisów tego rodzaju. W konsekwencji podstawa prawna rozporządzenia nie jest podstawą właściwą i jest ono pozbawione podstawy prawnej.

2.   Zarzut drugi – naruszenie art. 7 TUE w związku z art. 4 ust. 1 TUE, art. 5 ust. 2 TUE, art. 13 ust. 2 TUE i art. 269 TFUE.

Procedura ustanowiona w zaskarżonym rozporządzeniu stanowi skonkretyzowanie, w szczególnym przypadku, procedury przewidzianej w art. 7 TUE, na co tenże art. 7 TUE nie zezwala. Samo utworzenie w drodze zaskarżonego rozporządzenia równoległej procedury również narusza art. 7 TUE i stanowi jego obejście. Jednocześnie procedura ustanowiona w rozporządzeniu jest sprzeczna z podziałem kompetencji określonym w art. 4 ust. 1 TUE, narusza zasadę przyznania zapisaną 5 ust. 2 TUE i zasadę równowagi instytucjonalnej zapisaną w art. 13 ust. 2 TFUE oraz narusza art. 269 TFUE z powodu kompetencji przyznanej Trybunałowi Sprawiedliwości.

3.   Zarzut trzeci – naruszenie zasad ogólnych prawa Unii: pewności prawa i jasności przepisów prawnych

Podstawowe pojęcia użyte w rozporządzeniu w części nie są zdefiniowane, a w części również nie mogą być przedmiotem jednolitej definicji, i z tego powodu nie są zdatne, by uzasadniać oceny i środki, jakie mogą być dokonywane lub przyjmowane na podstawie rozporządzenia lub by umożliwić państwom członkowskim zidentyfikowanie na jego podstawie, z konieczną pewnością, czego oczekuje się od nich w odniesieniu do ich porządków prawnych lub funkcjonowania ich organów. Podobnie różne konkretne przepisy rozporządzenia, zarówno indywidualnie jak i łącznie, wiążą się z tak wysokim natężeniem braku pewności prawa w odniesieniu do stosowania rozporządzenia, że stanowią naruszenie ogólnych zasad prawa Unii: pewności prawa i jasności przepisów prawnych.

4.   Zarzut czwarty, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 rozporządzenia.

Artykuł 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia umożliwia przyjmowanie środków nawet w wypadku zagrożenia dla budżetu Unii lub interesów finansowych Unii. W braku konkretnego wpływu lub konkretnego oddziaływania stosowanie środków, których przyjęcie jest możliwe na mocy rozporządzenia, można uznać za nieproporcjonalne. Tak więc rzeczone rozporządzenie narusza zasadę pewności prawa.

5.   Zarzut piąty, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 2 lit. h) rozporządzenia

Artykuł 4 ust. 2 lit. h) zaskarżonego rozporządzenia pozwala również na dokonanie oceny, że zostały naruszone zasady państwa prawnego i przyjęcie środków, gdy zaistnieją inne sytuacje lub działania organów mające znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii; w braku precyzyjnej definicji działań i sytuacji, które mogą podlegać sankcjom, narusza zasadę pewności prawa.

6.   Zarzut szósty, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 rozporządzenia

Zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy zostaną przyjęte środki wobec państwa członkowskiego, to znaczy zostanie ono pozbawione środków pochodzących z budżetu Unii, nie zwolni to rządu danego państwa członkowskiego z obowiązku dalszego finansowania końcowych użytkowników programów zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami. Jest to po pierwsze sprzeczne z podstawą prawną rozporządzenia, ponieważ nakłada obowiązek obciążający budżet państwa członkowskiego, a po drugie narusza przepisy prawa Unii w dziedzinie deficytu budżetowego i narusza zasadę równości państw członkowskich.

7.   Zarzut siódmy, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie trzecie rozporządzenia

Zgodnie z art. 5 ust. 3 zdanie trzecie zaskarżonego rozporządzenia przyjmowane środki powinny uwzględniać charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego, co podważa związek między stwierdzonym naruszeniem zasad państwa prawnego, a konkretnym oddziaływaniem na budżet Unii lub na interesy finansowe Unii i w związku z tym okazuje się niezgodne z podstawą prawną rozporządzenia i z art. 7 TUE. Ponadto fakt, że środki nie są określone z należytą precyzją, stanowi naruszenie zasady pewności prawa.

8.   Zarzut ósmy, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 3 zdanie ostatnie rozporządzenia

Zgodnie z art. 5 ust. 3 zdanie ostatnie zaskarżonego rozporządzenia przyjmowane środki są w zakresie, w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia zasad państwa prawnego. Nie gwarantuje to istnienia bezpośredniego związku między konkretnie stwierdzonym naruszeniem zasad państwa prawnego, a środkami, jakie należy przyjąć, a tym samym stanowi naruszenie zarówno zasady proporcjonalności, jak i – z powodu nieodpowiedniego określenia związku między konkretnie stwierdzonym naruszeniem zasad państwa prawnego, a środkami, jakie należy przyjąć – zasady pewności prawa.

9.   Zarzut dziewiąty, odnoszący się do stwierdzenia nieważności art. 6 ust. 3 i 8 rozporządzenia

Zgodnie z art. 6 ust. 3 i 8 zaskarżonego rozporządzenia Komisja, dokonując swej oceny, bierze pod uwagę stosowne informacje pochodzące z dostępnych źródeł, w tym decyzji, wniosków i zaleceń instytucji Unii, innych odpowiednich organizacji międzynarodowych oraz innych uznanych instytucji, a dokonując oceny proporcjonalności środków, które mają zostać nałożone, Komisja powinna uwzględnić te same informacje i wskazówki, co nie oznacza zdefiniowania wykorzystanych informacji z należytą precyzją. Fakt, że odniesienia i źródła wykorzystywane przez Komisję nie są odpowiednio zdefiniowane, narusza zasadę pewności prawa.

WYROK TRYBUNAŁU

(…) Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła (…) żadnego dowodu mogącego wykazać, że ustawodawca Unii przekroczył przysługujący mu w tym względzie szeroki zakres uznania, gdy uznał za konieczne zaradzenie, za pomocą zaskarżonego rozporządzenia, mogącemu wynikać z naruszenia zasad państwa prawnego wpływowi lub poważnemu ryzyku wpływu tych naruszeń na owo należyte zarządzanie lub na ochronę owych interesów finansowych.

(…) ustawodawca Unii w żaden sposób nie przyznał Radzie i Komisji nieograniczonego prawa do oceny, z uwzględnieniem względów politycznych, przestrzegania zasad państwa prawnego oraz do powiązania jakiegokolwiek stwierdzonego naruszenia tych zasad w sposób ogólny z zasadą należytego zarządzania finansami Unii. Ustawodawca Unii uzależnił bowiem wszczęcie postępowania od spełnienia wszystkich kryteriów (…), które gwarantują (…), że dokonywane przez te instytucje oceny będą mieściły się w zakresie stosowania prawa Unii i będą miały charakter prawny, a nie polityczny.

(…) kryteria [rozstrzygające o wyborze i zakresie środków, jakie mają zostać przyjęte] są wystarczająco precyzyjne [więc] przyjęte środki muszą być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego dla budżetu Unii lub jej interesów finansowych.