1) – W świetle wykładni Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny (Polska) w wyrokach z dnia 14 lipca 2021 r. (sprawa P 7/20) i z dnia 7 października 2021 r. (sprawa K 3/21) Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

– w świetle wykładni Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 14 lipca 2021 r. (sprawa P 7/20) i z dnia 7 października 2021 r. (sprawa K 3/21) Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy zasad autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, a także na mocy zasady wiążącego skutku orzecznictwa Trybunału.

– poprzez brak spełnienia przez Trybunał Konstytucyjny wymogów niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w wyniku nieprawidłowości w procedurach powołania trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r. oraz w procedurze powołania jego Prezesa w grudniu 2016 r. Rzeczpospolita Polska uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

2) Rzeczpospolita Polska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3) Królestwo Belgii i Królestwo Niderlandów pokrywają własne koszty.

-——-

komunikat po wyroku

-——-

STRESZCZENIE

Sprawa C‑448/23

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 18 grudnia 2025 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 2 TUE – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Państwo prawne – Skuteczna ochrona prawna w dziedzinach objętych prawem Unii – Zasady autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii – Zasada wiążącego skutku orzecznictwa Trybunału – Wyroki Trybunału Konstytucyjnego (Polska) – Wyroki Trybunału i środki tymczasowe na podstawie art. 279 TFUE dotyczące art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Nieuznanie przez Trybunał Konstytucyjny tych wyroków i środków tymczasowych, jako mających charakter ultra vires – Krajowa tożsamość konstytucyjna – Zakaz stosowania art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nałożony przez Trybunał Konstytucyjny na wszystkie organy władzy publicznej – Artykuł 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Wymóg niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy – Wadliwy skład Trybunału Konstytucyjnego

1.    Państwa członkowskie – Zobowiązania – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Odpowiedzialność – Zakres – Orzecznictwo sądu konstytucyjnego
   

(art. 258 TFUE)

(zob. pkt 100, 101)

2.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Pierwszeństwo i bezpośrednia skuteczność prawa Unii – Obowiązki sądów krajowych – Obowiązek odstąpienia od stosowania, z mocy własnych uprawnień, wszelkich uregulowań lub praktyk krajowych stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności podlegającemu bezpośredniemu stosowaniu przepisowi prawa Unii
   

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE)

(zob. pkt 113–117)

3.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy – Pierwszeństwo i bezpośrednia skuteczność prawa Unii – Orzecznictwo konstytucyjne stojące na przeszkodzie stosowaniu przez sądy krajowe prawa Unii zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał – Niedopuszczalność
   

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE)

(zob. pkt 121–125)

4.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Poszanowanie państwa prawnego – Orzecznictwo konstytucyjne odmawiające uznania środków tymczasowych zarządzonych przez Trybunał i mających na celu ochronę prawa do skutecznej ochrony prawnej przed niezawisłym sądem – Oczywiste naruszenie właściwości Trybunału – Niedopuszczalność
   

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 279 TFUE)

(zob. pkt 130–133, 138–141)

5.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Pierwszeństwo i bezpośrednia skuteczność prawa Unii – Poszanowanie państwa prawnego – Orzecznictwo konstytucyjne odrzucające pierwszeństwo prawa Unii przed krajowymi normami konstytucyjnymi – Niedopuszczalność – Pojęcie tożsamości narodowej państwa członkowskiego – Naruszenie tego pojęcia z powodu przestrzegania zasad i wartości Unii Europejskiej – Brak
   

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 279 TFUE)

(zob. pkt 178–186, 191–195)

6.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Pierwszeństwo i bezpośrednia skuteczność prawa Unii – Zasada wiążącego skutku orzecznictwa Trybunału – Obowiązki sądów krajowych – Orzecznictwo konstytucyjne orzekające jednostronnie i ostatecznie o zakresie kompetencji przyznanych Unii – Niedopuszczalność – Orzecznictwo odmawiające zastosowania się do orzeczeń Trybunału i zakazujące wszystkim organom władzy publicznej stosowania prawa Unii zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał – Niedopuszczalność – Pojęcie tożsamości narodowej państwa członkowskiego – Naruszenie tego pojęcia z powodu interpretowania prawa Unii zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał – Brak
   

(art. 4 ust. 1, 2, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 267, 344 TFUE)

(zob. pkt 203–214, 218–233)

7.    Państwa członkowskie – Obowiązki – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy – Powołanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego i jego Prezesa z rażącym naruszeniem podstawowych norm regulujących system sądownictwa – Okoliczności powołania wzbudzające w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności tych osób – Wadliwy skład tego sądu – Niedopuszczalność
   

(art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; art. 258 TFUE)

(zob. pkt 273–276, 279–281, 287–291, 293, 294)

Streszczenie

Rozpatrując po raz pierwszy skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, której przedmiotem są dwa wyroki krajowego sądu konstytucyjnego stwierdzające niezgodność szeregu przepisów i zasad wyznaczających ramy konstytucyjne Unii Europejskiej z konstytucją krajową, Trybunał Sprawiedliwości, orzekając w składzie wielkiej izby, uwzględnił skargę wniesioną przez Komisję przeciwko Polsce. Z jednej strony Trybunał potwierdził w szczególności zakres zasad pierwszeństwa, autonomii i skuteczności prawa Unii, jak i zakres wiążącego charakteru orzecznictwa Trybunału. Z drugiej strony wypowiedział się on w przedmiocie następstw niezgodnego z prawem powołania członków sądu konstytucyjnego dla statusu tego sądu jako „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy” w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

W październiku 2015 r. Sejm (Polska) VII kadencji dokonał wyboru pięciu osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Polska). Trzy spośród tych osób miały zastąpić sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r., a dwie pozostałe – tych, których kadencja upływała w grudniu 2015 r. Miesiąc później, po wyborach parlamentarnych, które odbyły się w dniu 25 października 2015 r., Sejm VIII kadencji przyjął pięć uchwał stwierdzających brak mocy prawnej dokonanego wyboru sędziów, a następnie w grudniu 2015 r. wybrał pięć nowych osób na te stanowiska. Trzy z tych osób, a mianowicie H.C., L.M. i M.M., miały zastąpić sędziów, których kadencja upłynęła w dniu 6 listopada 2015 r., natomiast dwie z nich – tych, których kadencja upływała w grudniu 2015 r. Następnie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (zwany dalej „Prezydentem RP”) odebrał od tych pięciu osób ślubowanie. Jednakże ówczesny Prezes Trybunału Konstytucyjnego odmówił dopuszczenia do orzekania czterech z tych zaprzysiężonych sędziów do czasu wyjaśnienia kwestii ważności ich wyboru przez Sejm.

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny wydał dwa wyroki(1), w których stwierdził zasadniczo, że wybór przez Sejm VII kadencji trzech sędziów w miejsce sędziów, których kadencja upływała w dniu 6 listopada 2015 r., jest ważny, natomiast Sejm VII kadencji nie był uprawniony do dokonania, podczas tej kadencji, wyboru dwóch sędziów w celu zastąpienia sędziów, których kadencja miała upłynąć w grudniu 2015 r., czyli podczas nowej kadencji Sejmu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Prezydent RP był zobowiązany do odebrania ślubowania od trzech sędziów wybranych w październiku 2015 r., ponieważ nie przysługiwała mu w tym względzie swoboda decydowania.

Pomimo tych orzeczeń żadna z trzech osób wybranych w październiku 2015 r. nie została jednak zaprzysiężona przez Prezydenta RP ani nie objęła stanowiska w Trybunale Konstytucyjnym.

Następnie w dniu 20 grudnia 2016 r. sędzia J.P., która pełniła wówczas obowiązki Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, dopuściła H.C., L.M. i M.M. do orzekania w tym sądzie.

W tym samym dniu zwołała ona na ten sam dzień posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zamiarze wybrania kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego celem przedstawienia ich Prezydentowi RP.

Spośród czternastu sędziów tego sądu obecnych na Zgromadzeniu Ogólnym jedynie sześcioro sędziów, a wśród nich H.C., L.M. i M.M., wzięło udział w wyborze kandydatów na stanowisko Prezesa. W dalszej kolejności Prezydentowi RP przedstawiono dwóch kandydatów: sędzię J.P., która uzyskała pięć głosów, i sędziego M.M., który otrzymał jeden głos. Następnego dnia Prezydent RP powołał J.P. na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

W dniach 14 lipca 2021 r.(2) i 7 października 2021 r.(3) Trybunał Konstytucyjny wydał dwa wyroki dotyczące niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej(4) orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego w szczególności wynikającego z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązku ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii (zwane dalej „spornymi wyrokami”).

Uznawszy, że z uwagi na te wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa Unii(5), Komisja wniosła do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 258 TFUE skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(6).

Ocena Trybunału Sprawiedliwości

Na wstępie Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że zgodnie z art. 258 TFUE uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może zostać stwierdzone bez względu na to, który organ tego państwa doprowadził, poprzez swoje działanie lub zaniechanie, do stwierdzonego uchybienia, przy czym również orzecznictwo sądu konstytucyjnego państwa członkowskiego może stanowić uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z prawa Unii.

W przedmiocie zarzutu pierwszego

Co się tyczy w pierwszej kolejności podnoszonej niezgodności między art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE a wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że postanowienie to nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia systemu środków prawnych i procedur zapewniających jednostkom poszanowanie ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Wśród wymogów, jakie powinny spełniać sądy krajowe można wymienić niezawisłość i bezstronność tych organów, będące w rezultacie konkretyzacją podstawowej wartości państwa prawnego wyrażonej w art. 2 TUE, której poszanowanie spoczywa zarówno na Unii, jak i na państwach członkowskich.

Doprecyzowanie tych wymogów należy do Trybunału Sprawiedliwości w ramach misji powierzonej mu w art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE, która polega na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.

W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwa członkowskie jasny, precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek osiągnięcia rezultatu, którego bezpośrednia skuteczność oznacza, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, odstąpienie od stosowania wszelkich przepisów, orzecznictwa lub praktyki krajowej sprzecznych z tym artykułem.

W konsekwencji są sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii wszelkie przepisy lub wszelka praktyka krajowa, które ograniczają skuteczność prawa Unii poprzez odmowę przyznania właściwemu sądowi uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych mogących stać na przeszkodzie pełnej skuteczności podlegających bezpośredniemu stosowaniu norm prawa Unii.

W ocenie Trybunału Sprawiedliwości wykładnia Konstytucji RP dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 października 2021 r. stoi bowiem na przeszkodzie temu, by wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości w jego orzecznictwie(7), mogły wywoływać w Polsce skutki i zapewnić pełną skuteczność tego postanowienia.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odrzucił w drodze tego wyroku skutki wynikające dla sądów krajowych ze stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, gdyż wykluczył w sposób ogólny właściwość tych sądów do oceny zgodności z prawem uchwał KRS zawierających wniosek o powołanie kandydatów na stanowiska sędziowskie. W drugiej kolejności sąd ten wykluczył właściwość sądów krajowych do dokonywania kontroli prawidłowości procedur powoływania sędziów, w tym aktów powołania, do stwierdzenia wadliwości procesu nominacji sędziego, a w konsekwencji do uznania orzeczenia wydanego przez sędziego powołanego w ramach takiej procedury za niebyłe, gdy taka konsekwencja jest z punktu widzenia danej sytuacji procesowej nieodzowna. Trybunał uściślił w istocie, że wykonywanie przez sąd krajowy powierzonych mu w traktatach zadań i wywiązywanie się ze spoczywających na nim na mocy tych traktatów obowiązków poprzez nadanie skuteczności postanowieniu takiemu jak art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE z definicji nie może podlegać zakazowi.

W ostatniej kolejności Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że wyrok z dnia 7 października 2021 r. w zakresie, w jakim stoi na przeszkodzie temu, by polskie sądy mogły stosować art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał, i podejmować wszelkie środki konieczne do zapewnienia poszanowania prawa zainteresowanych jednostek do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii, jest oczywiście niezgodny z wymogami nieodłącznie związanymi z tym postanowieniem, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał w ramach jego wyłącznej kompetencji do dokonywania ostatecznej i wiążącej wykładni prawa Unii.

Co się tyczy, w drugiej kolejności, podnoszonej niezgodności między art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE a wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że art. 279 TFUE przyznaje mu właściwość do zarządzenia wszelkich środków tymczasowych, jakie uzna za niezbędne, w celu zagwarantowania pełnej skuteczności przyszłego ostatecznego orzeczenia oraz uniknięcia luki w ochronie prawnej zapewnianej przez Trybunał, a także w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii. Z tego względu przepisy krajowe regulujące organizację wymiaru sprawiedliwości mogą być przedmiotem środków tymczasowych zarządzonych przez Trybunał Sprawiedliwości i związanych w szczególności z zawieszeniem stosowania tych przepisów. Tymczasem mechanizm ten zostałby podważony, gdyby przepis prawa krajowego mógł stanąć na przeszkodzie uznaniu wiążącego skutku środków tymczasowych zarządzonych przez Trybunał Sprawiedliwości i w konsekwencji uniemożliwić sądowi krajowemu rozpoznającemu spór podlegający prawu Unii nadanie skuteczności tym środkom tymczasowym.

W niniejszym wypadku środki tymczasowe zarządzone przez Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu Komisja/Polska(8) miały na celu zagwarantowanie pełnej skuteczności przyszłego wyroku kończącego zainicjowane przez Komisję przeciwko Polsce postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez uniknięcie w ten sposób luki w ochronie prawnej zapewnianej przez Trybunał na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Jednakże w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te środki tymczasowe zostały przyjęte ultra vires, ponieważ Unia nie posiada kompetencji do wypowiadania się w zakresie organizacji i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed tymi sądami. Zgodnie z tym wyrokiem środki te były zatem niezgodne z wynikającymi z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mocą powszechnie obowiązującą i ostatecznym charakterem wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego, wydając to orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny, po pierwsze, zakwestionował samą zasadę obowiązku dotrzymywania przez Polskę zobowiązań wynikających dla niej w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a po drugie, odmówił uznania – w sposób generalny i z oczywistym naruszeniem właściwości Trybunału Sprawiedliwości – środków tymczasowych zarządzonych przez Trybunał i mających na celu ochronę przewidzianego w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE prawa do skutecznej ochrony sądowej przed niezawisłym sądem w Polsce.

W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że w świetle wykładni Konstytucji RP dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 14 lipca 2021 r. i 7 października 2021 r. Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

W przedmiocie zarzutu drugiego

Co się tyczy w pierwszej kolejności naruszenia zasad autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że porządek prawny Unii posiada własne ramy konstytucyjne i zasady założycielskie, przy czym te zasadnicze cechy doprowadziły do powstania ustrukturyzowanej sieci zasad, przepisów i wzajemnie zależnych od siebie stosunków prawnych wiążących obopólnie samą Unię i jej państwa członkowskie, jak również te państwa między sobą.

W odniesieniu do zasady pierwszeństwa prawa Unii Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że nakłada ona na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych unormowań prawa Unii. Tym samym okoliczność, że państwo członkowskie powołuje się na przepisy prawa krajowego, nawet jeśli są one rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii.

Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że poszanowanie równości państw członkowskich wobec traktatów na podstawie art. 4 ust. 2 TUE jest możliwe tylko wtedy, gdy zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii państwa członkowskie nie mogą przedkładać nad porządek prawny Unii środka jednostronnego, niezależnie od jego charakteru. W tym samym kontekście Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że jednolite stosowanie prawa Unii stanowi podstawowy wymóg porządku prawnego Unii. Taki wymóg jest bowiem nierozerwalnie związany z samym istnieniem wspólnoty prawa i jest niezbędny dla zapewnienia poszanowania równości państw członkowskich wobec traktatów.

Trybunał Sprawiedliwości przypomniał ponadto, że Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do szeregu wspólnych wartości, a poszanowanie i promowanie tych wartości stanowią zasadniczą przesłankę wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Poszanowanie tych wartości, skonkretyzowanych w zasadach przekładających się dla państw członkowskich na prawnie wiążące zobowiązania, nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu.

Tymczasem chociaż, jak wynika z art. 4 ust. 2 TUE, Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, skutkiem czego państwa te dysponują pewnym zakresem uznania w celu zapewnienia urzeczywistnienia zasad państwa prawnego, to w żaden sposób nie wynika z tego, że ów obowiązek osiągnięcia rezultatu może być różny dla poszczególnych państw członkowskich. Mimo bowiem ich odrębnych tożsamości narodowych, które Unia szanuje, państwa członkowskie godzą się na uznanie koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję podzielają, za wartość wspólną ich własnym tradycjom konstytucyjnym, której zobowiązały się przestrzegać w sposób trwały. W związku z tym państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania, po pierwsze, wymogu niezależności sądownictwa, który wynika z art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a po drugie, zasady pierwszeństwa prawa Unii oraz obowiązku powstrzymania się od przyjmowania środków naruszających autonomię porządku prawnego Unii.

Ponadto, ratyfikując akt przystąpienia, Polska zaakceptowała samą koncepcję Unii jako wspólnego dla państw członkowskich porządku prawnego i przystąpiła do tego porządku prawnego opartego w szczególności na zasadzie lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE.

Co się tyczy twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w jego wyrokach, zgodnie z którymi z jednej strony art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a z drugiej strony art. 4 ust. 3 TUE i art. 279 TFUE, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, są niezgodne z szeregiem zasad ustanowionych w Konstytucji RP i naruszają polską tożsamość konstytucyjną, Trybunał orzekł, że wymogi wynikające z poszanowania wartości i zasad takich jak państwo prawne, skuteczna ochrona prawna i niezależność sądownictwa nie mogą naruszać tożsamości narodowej państwa członkowskiego w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE. W rezultacie to ostatnie postanowienie, podobnie jak art. 4 ust. 3 TUE i art. 279 TFUE, nie może zwalniać państw członkowskich z obowiązku przestrzegania tych wymogów.

W drugiej kolejności, co się tyczy naruszenia zasady wiążącego skutku orzecznictwa Trybunału, Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że ciążące na Polsce obowiązki(9) dotyczą również norm regulujących system sądowniczy Unii, a zatem wynikającego z traktatów podziału kompetencji jurysdykcyjnych między Trybunałem a sądami krajowymi.

W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że na mocy art. 267 akapit pierwszy TFUE wyłącznie do niego należy orzekanie w przedmiocie ważności aktów Unii oraz dokonywanie ostatecznej i wiążącej wykładni prawa Unii. Tymczasem wynikający z akapitu trzeciego tego postanowienia obowiązek zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami prejudycjalnymi przez sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, ma przede wszystkim na celu zapobieżenie rozwinięciu w danym państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa Unii i stanowi w związku z tym konsekwencję wyłącznej właściwości Trybunału Sprawiedliwości w tym względzie. Ta wyłączna kompetencja została zresztą potwierdzona w art. 344 TFUE, zgodnie z którym państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana.

Ponadto Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że normy i zasady określone w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2 oraz w art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE nie upoważniają sądów krajowych do jednostronnego i ostatecznego orzekania o zakresie kompetencji przyznanych Unii i przestrzeganiu granic tych kompetencji. Określenie zakresu kompetencji Unii, podobnie jak kontrola przestrzegania granic tych kompetencji, niewątpliwie wymaga bowiem wykładni postanowień traktatów, których ostateczna i wiążąca wykładnia należy do Trybunału Sprawiedliwości, podobnie jak w przypadku wszystkich innych przepisów prawa Unii.

W dodatku możliwości orzekania przez sądy krajowe o zakresie kompetencji przyznanych Unii nie da się pogodzić ponadto z niezbędną spójnością systemu ochrony prawnej ustanowionego w traktatach. Prawdą jest, że do właściwych sądów krajowych należy dokonanie wykładni konstytucji ich państwa członkowskiego i określenie ewentualnych granic, jakie ta konstytucja nakłada na przystąpienie tego państwa członkowskiego do Unii. Jednak od dnia przystąpienia do Unii państwo członkowskie jest, związane bez żadnych zastrzeżeń, za wyjątkiem zastrzeżeń przewidzianych ewentualnie w akcie przystąpienia, wszystkimi postanowieniami prawa pierwotnego oraz aktami przyjętymi przez instytucje Unii przed tym przystąpieniem, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości.

W rezultacie, jeżeli sąd krajowy zastanawia się nad zakresem kompetencji Unii w danej dziedzinie lub ma wątpliwości co do ważności aktu prawa Unii ze względu na to, że wykracza on poza sferę kompetencji Unii lub narusza wymóg poszanowania przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich, nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, to wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości, w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, jest właściwy do dokonania ostatecznej i wiążącej wykładni rozpatrywanych przepisów prawa Unii i – w razie potrzeby – stwierdzenia nieważności tego aktu.

W związku z tym sąd państwa członkowskiego nie może, bazując na własnej wykładni przepisów prawa Unii, skutecznie orzec, że Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie z przekroczeniem granic kompetencji przyznanych Unii, i odmówić wykonania tego orzeczenia lub też zakazać organom władzy publicznej państwa członkowskiego, któremu sąd ten podlega, zastosowania się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości lub stosowania przepisów prawa Unii, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości. To samo dotyczy orzeczenia sądu konstytucyjnego lub sądu najwyższego państwa członkowskiego odmawiającego zastosowania się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności, w oparciu o stwierdzenie, że Trybunał przekroczył swoje kompetencje lub że orzeczenie to naruszyło tożsamość konstytucyjną danego państwa członkowskiego w świetle art. 4 ust. 2 TUE.

Co się tyczy tego ostatniego postanowienia, Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że jego celem ani skutkiem nie jest upoważnienie sądu konstytucyjnego lub sądu najwyższego państwa członkowskiego do odstąpienia od stosowania unormowania prawa Unii ze względu na to, że unormowanie to narusza tożsamość narodową tego państwa członkowskiego tak jak definiuje ją ten sąd konstytucyjny lub sąd najwyższy. Artykuł 4 ust. 2 TUE, który należy interpretować z uwzględnieniem struktury i celów Unii, nie przyznaje bowiem państwom członkowskim uprawnienia do jednostronnego wprowadzania odstępstw od przepisów prawa Unii poprzez powołanie się na tę tożsamość narodową.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł w konsekwencji, że gdy przed sądem krajowym podniesiona zostaje kwestia dotycząca zakresu kompetencji Unii lub zgodności z prawem aktu prawa wtórnego, sąd ten jest zobowiązany, o ile kwestia ta ma związek z wykładnią prawa Unii i niezależnie od podnoszonej podstawy nieważności, do respektowania wyłącznej właściwości Trybunału Sprawiedliwości, która stanowi podstawową cechę systemu sądowniczego Unii.

Dokładniej rzecz ujmując, po pierwsze, jeżeli sąd konstytucyjny lub sąd najwyższy państwa członkowskiego uzna, że przepis prawa wtórnego Unii, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, narusza obowiązek poszanowania tożsamości narodowej tego państwa członkowskiego, to sąd ten powinien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w celu dokonania oceny ważności tego przepisu w świetle art. 4 ust. 2 TUE, ponieważ jedynie Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do stwierdzenia nieważności aktu Unii.

Co się tyczy, po drugie, prawa pierwotnego, jeżeli sąd państwa członkowskiego uzna, że dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnia postanowienia tego prawa narusza wymogi wynikające z art. 4 ust. 2 TUE, nie może on, na podstawie własnej wykładni prawa Unii, skutecznie orzec, że Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie, wykraczające poza sferę swoich właściwości, a tym samym odmówić wykonania tego orzeczenia. W takim wypadku sąd państwa członkowskiego powinien w razie potrzeby zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, aby umożliwić mu dokonanie oceny ewentualnego wpływu na wspomnianą wykładnię konieczności uwzględnienia tożsamości narodowej danego państwa członkowskiego.

Trybunał Sprawiedliwości wywiódł z tego wniosek, że w świetle wykładni Konstytucji RP dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w spornych wyrokach Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy ogólnych zasad autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii oraz zasady wiążącego skutku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

W przedmiocie zarzutu trzeciego

W pierwszej kolejności Trybunał zbadał okoliczności związane z procedurą powołania H.C., L.M. i M.M. do Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r. W tym względzie w świetle ciążącego na państwach członkowskich obowiązku ustanowienia systemu środków odwoławczych i procedur zapewniających jednostkom poszanowanie ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii Trybunał Sprawiedliwości przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny, jako sąd w rozumieniu prawa Unii, może orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem i z wykładnią prawa Unii. W związku z tym musi on spełniać wymogi skutecznej ochrony sądowej, a w szczególności wymóg dotyczący sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Wymóg ten, jak również wymóg niezawisłości, obejmują proces powoływania sędziów i powodują konieczność przestrzegania podstawowych reguł dotyczących procedury ich powołania.

Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że nie każde uchybienie, jakie może wystąpić w trakcie procedury powołania sędziego, podważa niezawisłość i bezstronność tego sędziego. Jednakże wymóg dotyczący sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy zostaje naruszony, jeżeli w wyniku całościowej oceny okazuje się w szczególności, że charakter i waga tej nieprawidłowości stwarzają rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, będą mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, zagrażając prawidłowości skutku, do którego prowadzi procedura powołania, i wzbudzając w ten sposób w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów. Ma to miejsce, gdy dotyczy to podstawowych reguł stanowiących integralną część ustroju i funkcjonowania tego systemu sądownictwa.

W tym kontekście, powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka(10), Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że powołanie trzech członków Trybunału Konstytucyjnego oraz objęcie przez nich stanowisk nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych reguł dotyczących procedury powoływania sędziów tego sądu, stanowiących integralną część ustanowienia i funkcjonowania polskiego systemu sądownictwa. Okoliczności te mogą wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności tych sędziów na czynniki zewnętrzne, ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów oraz ich niezawisłości i bezstronności, a wątpliwości te mogą podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

Pochylając się w drugiej kolejności nad podnoszonymi nieprawidłowościami związanymi z powołaniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2016 r., Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że osoba zajmująca to stanowisko odgrywa fundamentalną rolę w funkcjonowaniu tego sądu, ponieważ kieruje jego pracami, reprezentuje go i pełni inne funkcje przewidziane w ustawie. A zatem jest szczególnie istotne, aby przy wykonywaniu swoich obowiązków działała ona w sposób obiektywny i bezstronny oraz aby podstawowe zasady rządzące procedurą powoływania na to stanowisko były skonstruowane i przestrzegane w sposób niemogący budzić żadnych uzasadnionych wątpliwości dotyczących korzystania z prerogatyw i urzędu Prezesa jako instrumentu wpływania na działalność orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego lub kontroli politycznej tej działalności, a ogólniej co do niepodatności tego sądu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Tymczasem w pierwszej kolejności w ocenie Trybunału Sprawiedliwości zarówno przedstawienie J.P. i M.M. jako kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego Prezydentowi RP, jak i powołanie przez tego ostatniego J.P. na to stanowisko nastąpiło z naruszeniem podstawowej reguły dotyczącej procedury wyznaczania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego(11).

W tym względzie, nawet jeśli przedstawienie J.P. i M.M. jako kandydatów na stanowisko prezesa Trybunału Konstytucyjnego mogło się wydawać zgodne z tą podstawową regułą, Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że trzej sędziowie, których powołanie było dotknięte rażącym naruszeniem art. 194 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszeniem wymogów wynikających z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a mianowicie H.C., L.M. i M.M., znaleźli się wśród sześciorga sędziów, którzy podczas Zgromadzenia Ogólnego uczestniczyli w wyborach kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu zarówno ich udział w Zgromadzeniu Ogólnym, jak i głosy oddane przez nich w zamiarze wyboru kandydatów na wspomniane stanowisko były wadliwe, co skutkuje tym, że J.P. nie uzyskała w prawidłowy sposób pięciu głosów wymaganych przez ustawę o przepisach wprowadzających.

W drugiej kolejności Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że powołanie J.P. nastąpiło również z rażącym naruszeniem art. 194 ust. 2 Konstytucji RP(12), stanowiącego podstawową regułę procedury powoływania na to stanowisko, ponieważ przepis ten stoi w istocie na przeszkodzie przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów grup mniejszościowych lub kandydatów poszczególnych sędziów.

Trybunał Sprawiedliwości wywiódł z tego, że nieprawidłowości te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości dotyczące skorzystania przez J.P. z prerogatyw i urzędu Prezesa Trybunału Konstytucyjnego jako instrumentu wpływania na działalność orzeczniczą tego sądu lub kontroli politycznej tej działalności, a w rezultacie co do niezawisłości i bezstronności tego sądu.

Ponadto Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że orzeczenia, w których wydaniu uczestniczyli H.C., L.M., M. i J.P., nadal istniały w polskim obrocie prawnym w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.

W oparciu o powyższe rozważania Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że poprzez brak spełnienia przez Trybunał Konstytucyjny wymogów niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w wyniku nieprawidłowości w procedurach powołania trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r. oraz w procedurze powołania jego Prezesa w grudniu 2016 r. Polska uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

1 Wyroki: z dnia 3 grudnia 2015 r. (sprawa K 34/15) i z dnia 9 grudnia 2015 r. (sprawa K 35/15).

2 W wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. (sprawa P 7/20) Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z Konstytucją RP środków tymczasowych nałożonych na Rzeczpospolitą Polską przez Trybunał, w szczególności środka zobowiązującego ją do zawieszenia stosowania przepisów ustawowych powierzających Izbie Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego właściwość w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 4 ust. 3 akapit drugi TUE w związku z art. 279 TFUE, w zakresie, w jakim Trybunał nakłada ultra vires zobowiązania na Polskę, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed tymi sądami, jest niezgodny z Konstytucją RP. Ponadto zdaniem Trybunału Konstytucyjnego „normy kreowane przez Trybunał” nie powinny korzystać z zasad pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa Unii. Powyższy wyrok wywierał skutki ex tunc i został skierowany do całego kręgu adresatów stosujących prawo Unii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

3 W wyroku z dnia 7 października 2021 r. (sprawa K 3/21) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim organy Unii działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską, a Konstytucja RP przestaje stanowić nadrzędną normę krajowego porządku prawnego, przez co państwo to nie może funkcjonować jako państwo suwerenne, art. 1 akapity pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE jest sprzeczny z Konstytucją RP. Zgodnie z tym wyrokiem wykładnia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, przyznająca sądom krajowym uprawnienie do odstąpienia od stosowania przepisów Konstytucji RP lub do oparcia ich orzeczeń na przepisach uchylonych przez ustawodawcę lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, również narusza Konstytucję RP. Ponadto według Trybunału Konstytucyjnego art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE są sprzeczne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim przyznają sądom krajowym kompetencje do kontroli zgodności z prawem procedury powoływania sędziów, do kontroli prawidłowości uchwał Krajowej Rady Sądownictwa (Polska) (zwanej dalej „KRS”) o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosków nominacyjnych lub też do podważania statusu sędziego.

4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (zwana dalej „Konstytucją RP”).

5 Komisja uznała, po pierwsze, że w świetle wykładni Konstytucji RP dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 14 lipca 2021 r. i 7 października 2021 r. Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Po drugie, w świetle wspomnianych wyroków, Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy zasad ogólnych autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, a także zasady wiążącego skutku wyroków Trybunału Sprawiedliwości. Po trzecie, również w ocenie Komisji, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie spełnia wymogów niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w wyniku nieprawidłowości w procedurach powołania trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r. oraz w procedurze powołania jego Prezesa w grudniu 2016 r., Polska uchybiła także swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE;

6 W duplice Polska w pełni uznała zarzuty Komisji. W takiej sytuacji do Trybunału Sprawiedliwości należy niemniej jednak ustalenie, czy zarzucane uchybienie istnieje, i to nawet jeśli dane państwo członkowskie nie kwestionuje lub już nie kwestionuje tego uchybienia.

7 W szczególności w wyrokach: z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) (C‑824/18, EU:C:2021:153); z dnia 6 października 2021 r., W.Ż. (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – Powołanie) (C‑487/19, EU:C:2021:798).

8 Postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska (C‑791/19 R, EU:C:2020:277).

9 Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE i na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi TUE.

10 Wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, §§ 290, 291) Europejski Trybunał Praw Człowieka, do którego zwróciła się spółka, której skarga konstytucyjna została odrzucona przez Trybunał Konstytucyjny, orzekł, że powołanie do tego sądu M.M., jednego z sędziów zasiadających w składzie orzekającym, który rozpoznawał skargę konstytucyjną tej spółki, było dotknięte poważnymi nieprawidłowościami naruszającymi samą istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą” przewidzianego w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że skarżącej odmówiono prawa do „sądu ustanowionego ustawą” z powodu udziału M.M. w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zobacz także wyrok z dnia 15 marca 2022 r., Grzęda przeciwko Polsce (CE:ECHR:2022:0315JUD00435721, § 277).

11 Artykuł 21 ust. 7 i 8 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego stanowi: „7. Jako kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału, Zgromadzenie Ogólne przedstawia w formie uchwały wszystkich sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu, o którym mowa w ust. 5, uzyskali co najmniej 5 głosów. W przypadku, gdy wymaganą liczbę głosów, o której mowa w ust. 7, uzyskał tylko jeden sędzia Trybunału, Zgromadzenie Ogólne przedstawia w formie uchwały jako kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału tego sędziego Trybunału, który uzyskał wymaganą liczbę co najmniej 5 głosów, oraz tego sędziego Trybunału, który zdobył najwyższe poparcie wśród sędziów Trybunału, którzy nie uzyskali wymaganej liczby co najmniej 5 głosów”.

12 Na podstawie tego przepisu Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent RP spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

wyrok w załączniku oraz na stronie https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=PL&searchTerm=%22C-448%2F23%22&sort=INTRODUCTION_DATE-DESC