Opinia rzecznika generalnego w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18

W ocenie rzecznika generalnego Evgeniego Tancheva Izba Dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej w rozumieniu prawa Unii w świetle roli, jaką organy ustawodawcze odgrywają przy wyborze 15 sędziów będących członkami Krajowej Rady Sądownictwa (KRS), oraz roli, jaką ten organ odgrywa przy przeprowadzaniu naboru sędziów, którzy mogą zostać powołani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Izby Dyscyplinarnej.

W 2017 r. w Polsce przeprowadzono głęboką reformę systemu sądownictwa. W szczególności wiek przejścia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego został obniżony do 65 lat, chyba że dany sędzia złoży oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie o dobrym stanie zdrowia, a Prezydent RP wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie przez niego stanowiska. Przed udzieleniem zgody Prezydent RP jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii KRS. Przepisy te zostały uznane przez Trybunał za niezgodne z prawem Unii.

W tym kontekście sędziowie, których objęły polskie przepisy obniżające wiek przechodzenia sędziów w stan spoczynku, wnieśli do Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego środki prawne oparte częściowo na prawie Unii. Zgodnie z polskim prawem do rozpoznania takich spraw wyznaczona została Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego. Jednakże Sąd Najwyższy zwrócił się z pytaniem, czy zgodnie z prawem Unii Izba Dyscyplinarna zapewnia wystarczające gwarancje niezależności, aby te sprawy rozpoznać. Wynika to z faktu, że grupa sędziów, którzy mogą zostać powołani przez Prezydenta RP do Izby Dyscyplinarnej, jest wyłaniana przez KRS, stanowiącą organ mający stać na straży niezależności sądów w Polsce. Niezależność KRS została z kolei podana w wątpliwość z uwagi na polskie przepisy zmieniające sposób powoływania sędziów będących członkami tego organu. O składzie KRS decydują obecnie głównie organy ustawodawcze i wykonawcze. Z tego względu Sąd Najwyższy wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości z odesłaniem prejudycjalnym.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2018 r. prezes Trybunału uwzględnił wniosek Sądu Najwyższego o rozpatrzenie niniejszych spraw w trybie przyspieszonym.

W przedłożonej dzisiaj opinii rzecznik generalny E. Tanchev w pierwszym rzędzie rozważył, czy prawo Unii przyznaje sądowi odsyłającemu właściwość w postępowaniach głównych, jeżeli w momencie gdy zainteresowani próbowali dochodzić swoich roszczeń w związku z dyskryminacją ze względu na wiek, sąd wyznaczony do ochrony tych praw (Izba Dyscyplinarna) nie został jeszcze w praktyce ustanowiony.

Rzecznik generalny przypomniał, że państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia w prawie krajowym nowych środków prawnych w celu umożliwienia jednostkom dochodzenia ich praw wywodzonych z prawa Unii tylko wówczas, gdy takie środki nie istnieją. Tak właśnie było w okolicznościach zaistniałych w postępowaniach przed sądem krajowym, zważywszy, że Izba Dyscyplinarna nie podjęła do tego czasu działalności z uwagi na to, iż mający w niej zasiadać sędziowie nie zostali jeszcze powołani. Ponadto art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje prawo dostępu do sądu. Rozpoznając sprawy wniesione przez odwołującego się i powodów w postępowaniach głównych, sąd odsyłający gwarantuje ten dostęp.

Rzecznik generalny uznał także, że przepisy dotyczące powoływania sędziów i systemu środków dyscyplinarnych dla sędziów są ważnymi elementami gwarancji niezawisłości sędziowskiej w ramach prawa Unii, a istnienie niezależnego organu w kontekście systemu środków dyscyplinarnych stanowi część tych gwarancji. Dlatego też nawet jeśli organ, któremu powierzono zadanie przeprowadzania naboru sędziów, taki jak KRS, sam nie pełni funkcji sądu, zasady dotyczące między innymi jego składu i funkcjonowania w zakresie, w jakim dotyczą tych aspektów, mogą zostać uwzględnione na potrzeby oceny, czy zgodnie z prawem Unii sąd krajowy zapewnia wystarczające gwarancje niezawisłości.

Rzecznik generalny zauważył, że rady sądownictwa i podobne im organy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu niezależności i autonomii sądownictwa w wielu, choć nie we wszystkich, państwach członkowskich. Pomimo że nie istnieje jednolity model dla rad sądownictwa, uznaje się, że posiadają one określone wspólne cechy związane z ich misją zabezpieczania niezawisłości sędziowskiej i z ich funkcjonowaniem w ramach systemów sądownictwa w ich odpowiednich jurysdykcjach w celu utrzymania poszanowania praworządności i praw podstawowych:

1. misją rad sądownictwa jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, co oznacza, że muszą być one wolne od jakichkolwiek wpływów ze strony organów ustawodawczych i wykonawczych,

2. nie istnieje jeden model, jaki powinien obowiązywać przy utworzeniu rady sądownictwa, pod warunkiem że jej skład gwarantuje niezależność tego organu i umożliwia jej działanie w sposób skuteczny. W szczególności w radach sądownictwa powinni co do zasady zasiadać sędziowie wybrani przez członków ich środowiska, aby uniknąć manipulacji i nadmiernej presji. Procedura wyboru powinna być przeprowadzana w sposób obiektywny i przejrzysty, z zapewnieniem szerokiej reprezentacji sędziów sądów wszystkich szczebli, przy jednoczesnym odwodzeniu władzy ustawodawczej i wykonawczej od zaangażowania w proces wyboru,

3. w celu zapewnienia ciągłości sprawowanych funkcji kadencja członków rad sądownictwa nie powinna upływać w tym samym momencie lub być odnawiana po wyborach parlamentarnych,

4. nabór, powoływanie lub awansowanie sędziów należą do najbardziej rozpowszechnionych funkcji rad sądownictwa, a procedury powinny być przeprowadzane przez rady sądownictwa, które są niezależne od organów ustawodawczych i wykonawczych.

W ocenie rzecznika generalnego Izba Dyscyplinarna polskiego Sądu Najwyższego nie spełnia wymogów niezawisłości określonych w prawie Unii. W szczególności KRS jest organem, którego zadaniem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów w rozumieniu Konstytucji RP, a jej funkcje obejmują przeprowadzenie naboru sędziów rekomendowanych Prezydentowi RP do powołania, w związku z czym aby należycie wykonywać swoje zadania, musi być ona wolna od wpływów organów ustawodawczych i wykonawczych. Tymczasem sposób powoływania członków KRS ujawnia nieprawidłowości, które mogą zagrozić jej niezależności od organów ustawodawczych i wykonawczych.

Rzecznik generalny uważa, że sposób powoływania członków KRS wiąże się z wpływem organów ustawodawczych na KRS i nie można wykluczyć, że Sejm wybierze kandydatów, którzy nie mają wsparcia lub mają niewielkie wsparcie ze strony sędziów, skutkiem czego opinia środowiska sędziowskiego może mieć niewystarczającą wagę w procesie wyboru członków KRS. Niezależnie www.curia.europa.eu od celu wzmocnienia legitymacji demokratycznej i reprezentatywności KRS, uregulowanie to jest w stanie niekorzystnie wpływać na niezależność KRS.

Ponadto, w następstwie zmian w ustawie o KRS, zmianom sposobu powoływania sędziów będących członkami KRS towarzyszyło przedwczesne zakończenie kadencji dotychczasowych członków KRS. Niezależnie od wskazywanego celu, jakim jest ujednolicenie kadencji zasiadania w KRS, można uznać, że niezwłoczne zastąpienie dotychczasowych członków KRS powiązane z nowym systemem powoływania KRS w jeszcze większym stopniu osłabia niezależność KRS względem organów ustawodawczych i wykonawczych.

Na tej podstawie, z uwagi na to, że rady sadownictwa mają kluczowe znaczenie dla zagwarantowania niezależności sądownictwa w jurysdykcjach, w których zostały utworzone, oraz że one same powinny być niezależne i wolne od wpływu organów ustawodawczych i wykonawczych na realizację ich zadań, istniejąuzasadnione podstawy do tego, by obiektywnie wątpić w niezależność Izby Dyscyplinarnej w świetle roli, jaką organy ustawodawcze odgrywają w procesie wyboru 15 sędziów będących członkami KRS, oraz roli, jaką ten organ odgrywa przy naborze sędziów, którzy mogą następnie zostać powołani przez Prezydenta RP.

Rzecznik generalny zaznaczył dodatkowo, że uwadze nie może umknąć kilka kwestii związanych z wyłanianiem sędziów Izby Dyscyplinarnej. W szczególności, do dnia obsadzenia po raz pierwszy wszystkich stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej, sędziowie są powoływani do tej izby przez Prezydenta RP; Izba Dyscyplinarna podlega w określonym stopniu przepisom odróżniającym ją od pozostałych izb Sądu Najwyższego; przepisy dotyczące Izby Dyscyplinarnej zostały wprowadzone jako część pakietu ustawodawczego dotyczącego reformy polskiego sądownictwa; a ponadto do zadań Izby Dyscyplinarnej należy orzekanie w sprawach z zakresu przechodzenia przez sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku oraz spraw związanych z postępowaniami dyscyplinarnymi prowadzonymi przeciwko sędziom, których to aspektów dotyczył ów pakiet ustawodawczy.

Rzecznik generalny E. Tanchev stwierdził również, że należy odstąpić od stosowania przepisów krajowych przyznających właściwość do orzekania w sporze dotyczącym prawa Unii izbie sądu krajowego ostatniej instancji, która nie spełnia wymogów niezawisłości sędziowskiej ustanowionych w prawie Unii. W związku z tym, aby zapewnić podmiotom prawa skuteczną ochronę sądową na mocy prawa Unii, inna izba sądu krajowego ostatniej instancji powinna być w stanie z własnej inicjatywy odmówić zastosowania przepisów krajowych, które są niezgodne z tą zasadą.

KOMUNIKAT PRASOWY nr 83/19 Luksemburg, 27 maja 2019 r.