O konsekwencjach wyroku TSUE w sprawie C-824/18 *

2 marca 2021 r. Stanisław Zabłocki

Refleksje „na gorąco” – kwadrans po ogłoszeniu przez TSUE wyroku w sprawie C-824/18

Stanisław Zabłocki - sędzia Sądu Najwyższego w stanie spoczynku

Te uwagi kierowane są bezpośrednio po pojawieniu się na stronie internetowej TSUE wyroku wydanego w sprawie o sygn. C-824/18. Utrzymane są w konwencji „facebookowej”, gdyż to znajomi z tego portalu prosili mnie, abym podzielił się z nimi pierwszymi wrażeniami. Na głębsze przemyślenia przyjdzie zatem czas po kilkakrotnej lekturze judykatu, który z pewnością na tak poważne refleksje zasługuje.

Na wstępie, w punktach 1-7, a więc w tzw. telegraficznym skrócie, najistotniejsze wnioski płynące z dzisiejszego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-824/18. Zainteresowanych bardziej szczegółowymi uwagami, dotyczącymi dzisiejszego wyroku TSUE, odsyłam do mikro-analizy, przeprowadzonej w dalszej części tej wypowiedzi.

1 ) Chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii. Może to dotyczyć w szczególności przepisów krajowych regulujących materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu sędziego, a także przepisów dotyczących odpowiedniej kontroli sądowej w kontekście takich postępowań nominacyjnych;

2) TSUE wskazał ogólne kryteria, w oparciu o które sądy krajowe, a w tym konkretnym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, powinny dokonywać oceny zachowania fundamentalnych reguł praworządności związanych z powoływaniem sędziów w takiej procedurze, aby nominacje nie nasuwały w przyszłości wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości sędziów powołanych w tej procedurze;

3) W ocenie TSUE wiele okoliczności wskazuje na to, że kolejne nowelizacje polskiego prawa ustrojowego w zakresie sądowej kontroli procesu nominacyjnego mogą naruszać fundamentalne reguły praworządności i pozostawać w kolizji z prawem unijnym, niemniej jednak dokonanie ostatecznej oceny w tym zakresie należy do sądów krajowych, według reguł podanych niżej w pkt 4-7;

4) Ostateczna ocena tego, czy in concreto doszło do naruszenia art. art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu kryteriów, które zostały wskazane przez TSUE;

5) W przypadku potwierdzenia naruszenia wspomnianych artykułów zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian, a zatem i do rozpoznania wniesionych odwołań.

6) Ostateczna ocena tego, czy in concreto doszło do naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu kryteriów, które zostały wskazane przez TSUE;

7) W przypadku potwierdzenia naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od stosowania przepisów naruszających wartości wspólnotowe na rzecz stosowania wcześniej obowiązujących przepisów krajowych oraz przeprowadzenia przez niego kontroli sądowej przewidzianej w tych ostatnich przepisach.

Ujmując temat obrazowo – model dzisiejszego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bliźniaczo przypomina ten, który zastosowany został przez TSUE w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., wydanym w postępowaniu zainicjowanym pytaniami prejudycjalnymi Sądu Najwyższego w sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18. W wielu fragmentach dzisiejszego orzeczenia TSUE wprost odwołuje się do poglądów wyrażonych już w tamtym wyroku, a także w szeregu innych judykatach, w tym także zapadłych w tzw. sprawach polskich.

W konsekwencji, o tym, jakie będą losy odwołań, które zainicjowały postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jaki wpływ będą miały orzeczenia wydane przez ten Sąd nie tylko na tok postępowań w sprawach indywidualnych, ale także i dla ustroju polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości, zadecydują sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kiedy to nastąpi - należy do sędziów tego Sądu, tak jak miało to miejsce w Sądzie Najwyższym po przekazaniu przez TSUE do sądu odesłania spraw objętych wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. W szczególności jestem bardzo ciekaw, czy Pan Profesor Marek Zirk-Sadowski, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdecyduje się na taki krok, jaki podjęła Pani Profesor Małgorzata Gersdorf, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, inicjując postępowanie w sprawie zakończonej uchwałą składu Izb Połączonych z dnia 23 stycznia 2020 r. Rozstrzygnięcie spraw z odwołań poszczególnych sędziów należy, rzecz jasna, do węższych składów, ale nie wyklucza to możliwości wypowiedzi szerszego gremium o bardziej abstrakcyjnym charakterze. I w tym wypadku sytacja jest bowiem podobna do tej, w której do Sądu Najwyższego, jako sądu odesłania, powróciły akta w sprawach objętych wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., chociaż nie tożsama. Jedno pozostaje poza sporem, tym razem to do sędziów NSA należy to, w jaki sposób odzwierciedlenie w ich orzeczeniach znajdą kryteria wskazane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mocno ściskam kciuki za mądrość i prawość sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przejdźmy zatem do - sygnalizowanej wyżej - bardziej już szczegółowej, ale nadal jeszcze bardzo wstępnej, analizy wyroku.

Po pierwsze, wskazać należy na to, że istotna jest wypowiedź TSUE związana z podnoszoną przez Prokuratora Generalnego i w tym postępowaniu tezą, iż problematyka dotycząca środków zaskarżenia w ramach procedur powoływania sędziów stanowi dziedzinę należącą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich i pozostaje poza zakresem stosowania prawa Unii i że nie jest zatem objęta właściwością Trybunału. Trybunał konsekwentnie, po raz kolejny podkreślił (w pkt 67-70 wyroku), że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii. Może to dotyczyć w szczególności przepisów krajowych regulujących materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu sędziego, a także w stosownych przypadkach przepisów dotyczących odpowiedniej kontroli sądowej w kontekście takich postępowań nominacyjnych. Wysuwane przez Prokuratora Generalnego zastrzeżenia dotyczą w istocie samego zakresu przepisów prawa Unii, o których mowa w pkt 1 niniejszego wyroku, a tym samym wykładni tych przepisów, w sytuacji, gdy taka wykładnia należy w sposób oczywisty do właściwości Trybunału, zgodnie z art. 267 TFUE. W konsekwencji, Trybunał stwierdził, że jest właściwy do rozpoznania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie. Takie stanowisko TSUE nie zawiera nowości. Jest zbieżne z poglądami zaprezentowanymi już w innych tzw. sprawach polskich, to jest w wyrokach z dnia 24 czerwca 2019 r. C‑619/18, z dnia 19 listopada 2019 r., C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18 i z dnia 26 marca 2020 r. C‑558/18 i C‑563/18 oraz z przytoczonymi w uzasadnieniach tych orzeczeń innych judykatach TSUE;

Po drugie, w nawiązaniu do treści art. 267 TFUE, Trybunał przypomniał, że procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w tym postanowieniu jest kluczowym elementem systemu sądowniczego ustanowionego w traktach, ponieważ poprzez ustanowienie dialogu między sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma ona na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 267 TFUE przyznaje sądom krajowym w tym względzie jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału, jeśli uznają one, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią lub oceną ważności przepisów prawa Unii wymagające udzielenia odpowiedzi w celu rozstrzygnięcia rozpatrywanego przez te sądy sporu. Podkreślono też, że w przypadku sądu takiego jak sąd odsyłający, czyli tzw. sądu ostatniej instancji, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu na podstawie prawa krajowego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE, uprawnienie to przekształca się wręcz – z zastrzeżeniem wyjątków uznanych w orzecznictwie Trybunału – w obowiązek. Co najistotniejsze dla tego fragmentu rozważań, stwierdzono, że przepis prawa krajowego nie może stanąć na przeszkodzie skorzystaniu przez sąd krajowy z tego uprawnienia względnie wywiązaniu się z tego obowiązku, stanowiących w istocie nieodłączne elementy ustanowionego na mocy art. 267 TFUE systemu współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem. Z myślą o zapewnieniu skuteczności tego uprawnienia lub obowiązku, sąd krajowy powinien mieć możliwość podtrzymania odesłania prejudycjalnego po jego wniesieniu, a przepis krajowy, który może skutkować powstrzymaniem się przez sąd krajowy od zadania pytań prejudycjalnych Trybunałowi w celu uniknięcia wyłączenia ze sprawy, narusza przyznane sądom krajowym w art. 267 TFUE prerogatywy i w konsekwencji wpływa na skuteczność ustanowionej w ramach mechanizmu odesłania prejudycjalnego współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi. W konsekwencji, o ile co do zasady dopuszczalne jest na przykład, aby państwo członkowskie zmieniło przepisy krajowe dotyczące określenia właściwości sądów, co może skutkować odpadnięciem podstawy prawnej, na której opierała się właściwość sądu krajowego, który zwrócił się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym, lub aby przyjęło przepisy materialnoprawne powodujące incydentalnie bezprzedmiotowość sprawy, w której takie odesłanie zostało wniesione, o tyle państwo członkowskie nie może, bez naruszenia przy tym art. 267 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 akapit trzeci TUE, dokonywać w ustawodawstwie krajowym zmian, których szczególnym skutkiem jest uniemożliwienie podtrzymania wystosowanych już do Trybunału wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i zapobieżenie w ten sposób wypowiedzeniu się przez Trybunał w przedmiocie takich wniosków, a także wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznym wnioskiem (pkt 90-95 wyroku). Także w tym zakresie stanowisko TSUE nie stanowi novum, a w jego uzasadnieniu odwołano się do poglądów zaprezentowanych w innych wcześniejszych judykatach. Kontynuując ten wątek, najistotniejszy dla wydanego w dniu dzisiejszym wyroku, Trybunał stwierdził (pkt 97-99 wyroku), że przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nakazujące umorzenie postępowań w przedmiocie odwołań takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym oraz art. 44 ust. 1 ustawy o KRS, w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., który to przepis wyklucza, aby takie odwołania mogły być wnoszone w przyszłości, wydają się być nakierowane na to, by uniemożliwić sądowi odsyłającemu podtrzymanie wystosowanego już do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i zapobiec w ten sposób wypowiedzeniu się przez ten ostatni w jego przedmiocie, a także by wykluczyć jakąkolwiek możliwość przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z pytaniami analogicznymi do tych zadanych we wspomnianym wniosku, którą to supozycję wzmacniają także inne ujawnione przed Trybunałem okoliczności, skłaniające TSUE do wniosku, iż władze polskie wzmogły w ostatnim okresie inicjatywy zmierzające do zahamowania praktyki przedstawiania Trybunałowi odesłań prejudycjalnych w kwestii niezależności sądów w Polsce lub do podważenia orzeczeń sądów polskich, które wystąpiły z takimi odesłaniami. W tym miejscu należy jednak powrócić do wyeksponowanej w części wstępnej tych uwag decyzji Trybunału, iż rozstrzygnięcie kwestii, czy naruszona została fundamentalna zasada, że przepisy krajowe naruszyły przyznane sądom krajowym w art. 267 TFUE prerogatywy i w konsekwencji wpłynęły na skuteczność ustanowionej w ramach mechanizmu odesłania prejudycjalnego współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, TSUE pozostawiło ostatecznie do kompetencji sądu odsyłającego, czyli Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt 96 zdanie pierwsze wyroku);

Po trzecie, w przedmiocie art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, Trybunał stwierdził (pkt 108 – 137 wyroku) między innymi – eksponuję tylko najistotniejsze wątki – że dla zagwarantowania, by organy sądowe mogły same zapewniać skuteczną ochronę prawną wymaganą na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, kluczowe jest zachowanie niezależności takich organów, co potwierdza art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych i raz jeszcze podkreślił, iż wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE. Przypomniał też, że niezbędne na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów. Powtórzył niekwestionowany pogląd, iż sam fakt, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków, niemniej jednak przypomniał także, iż pozostaje konieczne upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania sędziów są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani. Raz jeszcze zauważył, że skoro na podstawie art. 179 Konstytucji sędziowie Sądu Najwyższego są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek KRS i akt, w którym KRS rekomenduje danego kandydata do powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, stanowi warunek sine qua non, aby taki kandydat mógł na nie zostać powołany przez Prezydenta RP zatem stopień niezależności KRS od polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z prawa Unii (pkt 126 – 127 wyroku). W ślad za poprzednimi wyrokami w tzw. sprawach polskich TSUE wskazał, że wśród istotnych czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny przesłanki niezależności, jaką powinien spełniać organ taki jak KRS, po pierwsze, okoliczność, że KRS w nowym składzie została ukonstytuowana w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu, po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez polski organ władzy ustawodawczej, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie, a także, po czwarte, sposób, w jaki organ ten wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje. Także i odnośnie tego, czy fakt umorzenia przez ustawę z dnia 26 kwietnia 2019 r. postępowań dotyczących odwołań takich jak te w postępowaniu głównym i równoczesne zniesienie wszelkiej możliwości wniesienia takich odwołań w przyszłości może wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych na podstawie uchwał KRS będących przedmiotem postępowania głównego na czynniki zewnętrzne, a w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej, i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i państwie prawnym, Trybunał pozostawił ostatecznie do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (pkt. 139 wyroku).

Po czwarte, w przedmiocie pierwszeństwa prawa Unii przypomniano, że skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu w szczególności nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej. W tych zaś okolicznościach, a także mając na względzie, że ustawodawca krajowy nie wyznaczył innego niż sąd odsyłający sądu, który spełniałby wymogi niezawisłości wypływające z prawa Unii i miałby rozpoznać sprawy w postępowaniu głównym po otrzymaniu od Trybunału odpowiedzi na pytania zadane mu przez sąd odsyłający w jego pierwotnym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jedynym skutecznym sposobem zaradzenia przez ten sąd naruszeniom art. 267 TFUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, które wynikałyby z przyjęcia ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., jest w niniejszym wypadku dalsze uznawanie swojej właściwości, w ramach której wystąpił on do Trybunału z tym wnioskiem na podstawie obowiązujących do tego czasu przepisów krajowych.

* wyrok TSUE pełny tekst do pobrania w załączniku poniżej, wersja opisowa - także na stronie https://forumfws.eu/aktualnosci/2021/03/02/wyrok-tsue/