Wyrok ETPC z dnia 23.11.2023r. w sprawie 50849/21
OPRACOWANIE - Agnieszka Niklas Bibik
Zastosowanie artykułu 46 Konwencji [Procedura wyroku pilotażowego] - wyrok Wałęsa przeciwko Polsce, 23 listopada 2023 roku, skarga nr 50849/21
Procedura wyroku pilotażowego uregulowana jest między innymi w Artykule 46 Konwencji oraz Artykule 61 Regulaminu Trybunału.
Kluczową cechą procedury pilotażowej jest możliwość odroczenia lub “zamrożenia” powiązanych spraw na pewien czas pod warunkiem, że rząd niezwłocznie podejmie działania w celu przyjęcia krajowych środków wymaganych do wykonania wyroku. Trybunał może jednak wznowić rozpatrywanie odroczonych spraw, gdy wymaga tego interes wymiaru sprawiedliwości.
Dotychczas w sprawach polskich Trybunał zastosował procedurę wyroku pilotażowego trzykrotnie. To były sprawy Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, 22 czerwca 2004, dot. mienia zabużańskiego, który dotyczył około 80.000 osób; ECHR 2004-V; Hutten-Czapska v. Poland [GC], no. 35014/97, 19 czerwca 2006 roku, ECHR 2006-VIII, dot. nieprawidłowości w przepisach prawa mieszkaniowego regulujących wysokość czynszu, Trybunał szacował liczbę potencjalnych skarżących na 100.000 osób; Rutkowski i Inni v. Poland, 7 lipca 2015 roku, nos. 72287/10, 13927/11 and 46187/11 dot. problemu przewlekłości postępowań w Polsce, któremu towarzyszy brak wystarczającego zaspokojenia roszczeń za naruszenie wymogu rozsądnego terminu /przed Trybunałem toczyło się około 650 podobnych spraw, a ponad 300 polskich spraw dotyczących nadmiernej długości postępowań sądowych czekało na rozpatrzenie przez Komitet Ministrów Rady Europy/.
Sprawa Broniowski v. Polsce był pierwszą w której Trybunał zastosował procedurę wyroku pilotażowego.
W wyroku Wałęsa v. Polska Trybunał stwierdził naruszenie przez Polskę artykułu 6 ust.
1 Konwencji w odniesieniu do prawa skarżącego do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą oraz w odniesieniu do zasady pewności prawa, przy czym jednocześnie stwierdzając, że powyższe naruszenia artykułu 6 ust. 1 Konwencji miały swoje źródło
w powiązanych ze sobą problemach systemowych związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem ustawodawstwa krajowego i praktyki spowodowanych przez:
👉 wadliwą procedurę powoływania sędziów z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ustanowionej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r;
👉 wynikający z tego brak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego;
👉 wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zarzutu braku niezawisłości sędziego lub sądu;
👉 wady skargi nadzwyczajnej stwierdzone w pkt 228-239 i 323 (c) niniejszego wyroku;
👉 wyłącznej kompetencji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego do rozpoznawania skargi nadzwyczajnej.
Ponadto Trybunał stwierdził, że w celu położenia kresu systemowym naruszeniom art. 6 § 1 Konwencji stwierdzonym w niniejszej sprawie, pozwane Państwo musi podjąć odpowiednie środki ustawodawcze i inne w celu zapewnienia w swoim krajowym porządku prawnym zgodności z wymogami “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” oraz zasadą pewności prawa gwarantowaną przez ten przepis.
Przy czym zgodnie z art. 46 Konwencjipaństwo ma swobodę wyboru środków, za pomocą których wywiąże się ze swoich zobowiązań wynikających z wykonania wyroków Trybunału.
Jak wynika z ustaleń Trybunału obecnie, tj. osiemnaście miesięcy po wydaniu wyroku w sprawie Advance Pharma sp. z o.o., w toku są aż** 492 (z czego 202 przekazane, w tym 111 przekazanych w 2023 r.)** sprawy dotyczące reformy sądownictwa w Polsce.
Według Trybunału problemy systemowe leżące u podstaw naruszeń art. 6 § 1 Konwencji stwierdzonych w niniejszej sprawie są następujące:
(a)Podstawowym problemem jest wadliwa procedura powoływania sędziów z udziałem KRS ustanowiona na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r., która w sposób nieodłączny i ciągły wpływa na niezawisłość powoływanych w ten sposób sędziów;
(b)W domyśle, to samo dotyczy innych sędziów Sądu Najwyższego powołanych w ten sposób. Sytuacja ta budzi poważne obawy co do dalszego funkcjonowania Sądu Najwyższego, najwyższego organu sądowego w Polsce, jako sądu “zgodnego z prawem” w rozumieniu Konwencji. Ponadto, jak podkreślono w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o., ma to konsekwencje dla powoływania sędziów nie tylko do Sądu Najwyższego, ale także do sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, które zostały dotknięte tą samą wadą systemową.
(c) Sami sędziowie IKNSP, która ma wyłączną kompetencję do rozpatrywania wszelkich wniosków o wyłączenie sędziów zawierających zarzut braku niezawisłości sędziego lub sądu, nie posiadają wymaganej niezawisłości, a w przypadkach, w których ich niezawisłość jest kwestionowana na podstawie wadliwego powołania, będą oni sędziami w sprawach dotyczących ich samych, co stanowi naruszenie podstawowej zasady nemo iudex in causa sua.
(d) Nadzwyczajna procedura odwoławcza [instytucja skargi nadzwyczajnej] funkcjonująca obecnie w Polsce jest niezgodna ze standardami rzetelnego procesu sądowego i zasadą pewności prawa wynikającą z art. 6 § 1 Konwencji, a jej rozpoznawanie zostało powierzone organowi, który nie jest legalnym trybunałem w rozumieniu tego przepisu, co jest sytuacją niewyobrażalną z punktu widzenia rządów prawa.
Te powiązane ze sobą problemy systemowe pociągają za sobą powtarzające się naruszenia podstawowych zasad praworządności, podziału władzy i niezależności sądownictwa.
Według Trybunału to Trybunał Konstytucyjny faktycznie utrwalił ten stan ciągłej niezgodności z Konwencją w szeregu ostatnich wyroków, konsekwentnie próbując podważyć i uniemożliwić wykonanie wyroków Trybunału dotyczących niezależności sądownictwa i wadliwej procedury powoływania sędziów, a ponadto wydał wyroki kwestionujące pierwszeństwo prawa unijnego i moc wiążącą wyroków TSUE. Wyroki te są obecnie przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przez Komisj Europejską. /C- 448/23/.
Trybunał zauważył, że udzielił już pewnych wskazówek na podstawie art. 46 Konwencji pozwanemu państwu w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o. (zob. par. 321-322 powyżej). Biorąc pod uwagę brak odpowiedzi ze strony pozwanego Państwa oraz jego postępowanie w zakresie (nie)wykonania wyroków dotyczących niezawisłości sądownictwa (w szczególności tzw. “grupy Reczkowicz”), Państwo Polskie musi zapewnić, aby kwestie dotyczące niezawisłości sędziów były rozstrzygane przez sąd lub sądy, które same są “niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą” w świetle standardów Konwencji.
Jeśli chodzi o wadliwą procedurę powoływania sędziów, Trybunał w pełni podzielił i oparł się na wskazaniach dotyczących ogólnych środków udzielonych pozwanemu państwu przez Komitet Ministrów w decyzji przyjętej na 1468. posiedzeniu, w której wezwał on Polskę m.in. do szybkiego opracowania środków mających na celu
(i) przywrócenie niezależności KRS poprzez wprowadzenie przepisów gwarantujących polskiemu sądownictwu prawo wyboru sędziów-członków KRS;
(ii) uregulowania statusu wszystkich sędziów powołanych w wadliwej procedurze z udziałem KRS w składzie określonym w ustawie nowelizującej z 2017 r. oraz decyzji podjętych z ich udziałem; oraz
(iii) zapewnienie skutecznej kontroli sądowej uchwał KRS w sprawie powołania sędziów przedstawianych Prezydentowi RP, w tym Sądowi Najwyższemu.
Trybunał stwierdził, że rozwiązanie kwestionowanej sytuacji systemowej wymaga szybkiego działania, które powinno przede wszystkim obejmować odpowiednie środki legislacyjne i inne, które zostaną podjęte w wykonaniu niniejszego wyroku oraz wyroków “grupy Reczkowicz”.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że podobne sprawy, o których jeszcze nie powiadomiono, powinny zostać odroczone na okres jednego roku od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, do czasu przyjęcia przez Państwo Polskie środków o charakterze generalnym.
Decyzja co do dalszego postępowania w tych sprawach zostanie podjęta w świetle przyszłego rozwoju sytuacji na szczeblu krajowym.
To do pozwanego Państwa należy jednak wyciągnięcie niezbędnych wniosków z niniejszego wyroku i podjęcie odpowiednich środków ogólnych, pod nadzorem Komitetu Ministrów i w uzgodnionych z nim ramach czasowych, w celu rozwiązania problemów systemowych leżących u podstaw naruszeń stwierdzonych przez Trybunał w niniejszej sprawie i zapobieżenia podobnym naruszeniom w przyszłości.
[Wyciąg z wyroku w zakresie dot. wyroku pilotażowego, podkreślenia i zaznaczenia własne]
Artykuł 46 Konwencji stanowi, że:
“1. Wysokie Układające się Strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału w każdej sprawie, w której są stronami.
2. Ostateczne orzeczenie Trybunału jest przekazywane Komitetowi Ministrów, który nadzoruje jego wykonanie.”
Artykuł 61 Regulaminu Trybunału, który ustanawia przepisy regulujące procedurę pilotażową, brzmi, w zakresie, w jakim ma to zastosowanie, następująco:
“1) Trybunał może wszcząć procedurę wyroku pilotażowego i przyjąć wyrok pilotażowy, jeżeli okoliczności faktyczne wniosku ujawniają istnienie w danej Umawiającej się Stronie problemu strukturalnego lub systemowego lub innej podobnej dysfunkcji, która spowodowała lub może spowodować podobne wnioski.
2. a) Przed wszczęciem procedury pilotażowej Trybunał najpierw zasięga opinii stron na temat tego, czy rozpatrywany wniosek wynika z istnienia takiego problemu lub dysfunkcji w danej Umawiającej się Stronie oraz na temat stosowności rozpatrzenia wniosku zgodnie z tą procedurą.
…
3. Trybunał w swoim wyroku pilotażowym określi zarówno charakter ustalonego problemu strukturalnego lub systemowego lub innej dysfunkcji, jak również rodzaj środków zaradczych, które dana Umawiająca się Strona jest zobowiązana podjąć na poziomie krajowym na mocy postanowień operacyjnych wyroku.
4. Trybunał może nakazać w sentencji wyroku pilotażowego przyjęcie środków zaradczych, o których mowa w ust. 3 powyżej, w określonym terminie, mając na uwadze charakter wymaganych środków oraz szybkość, z jaką zidentyfikowany przez Trybunał problem może zostać rozwiązany na poziomie krajowym.
….”
Zastosowanie procedury pilotażowej
Rząd sprzeciwił się zastosowaniu procedury pilotażowego orzekania, twierdząc, że fakty sprawy nie ujawniły istnienia “systemowego” lub “strukturalnego” problemu lub innej podobnej dysfunkcji, która dała lub może dać początek podobnym wnioskom.
311. Ich zdaniem procedura wyroku pilotażowego była dotychczas stosowana przez Trybunał w sprawach dotyczących dysfunkcji w ustawodawstwie krajowym, które doprowadziły do nierówności w sprawach społecznych, majątkowych, wyborczych i cywilnych lub prawa do wysłuchania w rozsądnym terminie. Nigdy nie był stosowany w odniesieniu do instytucji procesowej funkcjonującej w danym państwie. Jego zastosowanie w niniejszej sprawie byłoby nietypowe i niezgodne z utrwaloną praktyką Trybunału. Trybunał nie wskazał, że otrzymał dużą liczbę skarg dotyczących funkcjonowania nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Do dnia przedstawienia swoich uwag Rząd nie otrzymał żadnej innej informacji dotyczącej sprawy związanej z mechanizmem nadzwyczajnego środka odwoławczego. Jeśli domniemany problem dotyczył tylko jednego wniosku, trudno było go uznać za systemowy lub strukturalny.
312. Ponadto, dla Rządu nie było jasne, jakie były powody, dla których Trybunał rozważył zastosowanie procedury wyroku pilotażowego w tej sprawie. Pytania skierowane do stron w związku z przekazaniem skargi nie wskazywały jasno, czy Trybunał zamierzał rozważyć instytucję skargi nadzwyczajnej jako takiej, czy też fakt, że to IKNSP była właściwa do jej rozpatrzenia.
Ocena Trybunału
Zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału
314. Procedura wyroku pilotażowego została pomyślana jako odpowiedź na wzrost liczby spraw rozpatrywanych przez Trybunał, spowodowany serią spraw wynikających z tej samej dysfunkcji strukturalnej lub systemowej, oraz w celu zapewnienia długoterminowej skuteczności systemu Konwencji (zob. wśród wielu innych przykładów, Broniowski przeciwko Polsce (meritum) [GC], nr. 31443/96, § 190-191, ECHR 2004 V; Hutten-Czapska przeciwko Polsce [GC], nr. 35014/97, § 234, ECHR 2006 VIII; oraz Burmych i inni przeciwko Ukrainie (skreślenie) [GC], nr 46852/13 i in., §§ 157-166, 12 października 2017 r.).
315. Jednakże identyfikacja “sytuacji systemowej” uzasadniającej zastosowanie procedury wyroku pilotażowego niekoniecznie musi być powiązana lub oparta na określonej liczbie podobnych wniosków już oczekujących na rozpatrzenie. W kontekście naruszeń systemowych lub strukturalnych potencjalny napływ przyszłych spraw jest również ważnym czynnikiem w kontekście zapobiegania gromadzeniu się powtarzających się spraw na wokandzie Trybunału (patrz Hutten-Czapska, cytowany powyżej, § 236 in fine, oraz Kurić i Inni przeciwko Słowenii [GC], nr 26828/06, § 414, ECHR 2012 (fragmenty)).
316. Podwójnym celem tej procedury jest z jednej strony zmniejszenie zagrożenia dla skutecznego funkcjonowania systemu Konwencji, a z drugiej ułatwienie jak najszybszego i najskuteczniejszego rozwiązania dysfunkcji wpływającej na ochronę praw konwencyjnych w krajowym porządku prawnym. Poprzez włączenie do procesu wykonania wyroku pilotażowego interesów wszystkich innych istniejących lub potencjalnych ofiar zidentyfikowanego problemu systemowego, procedura ta ma na celu zapewnienie właściwej ulgi wszystkim faktycznym i potencjalnym ofiarom tej dysfunkcji, jak również konkretnemu skarżącemu (skarżącym) w sprawie pilotażowej (zob. Broniowski (meritum), cytowany powyżej, §§ 191, 193-194, oraz Broniowski przeciwko Polsce (ugoda polubowna) [GC], nr. 31443/96, §§ 36 i 37, ECHR 2005IX ).
317. Nieodłączną cechą procedury wyroku pilotażowego jest to, że dokonywana przez Trybunał ocena sytuacji zarzucanej w sprawie “pilotażowej” z konieczności wykracza poza wyłączne interesy indywidualnego skarżącego i wymaga zbadania rozpatrywanej sprawy również z perspektywy ogólnych środków, które należy podjąć w interesie innych już lub potencjalnie dotkniętych osób (zob. Hutten-Czapska, cyt. powyżej, § 238; Wolkenberg i Inni przeciwko Polsce (dec.), nr. 50003/99, § 73, 4 grudnia 2007 r.; Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości w Łodzi i Inni przeciwko Polsce (dec.), nr. 3485/02, §§ 8687 , ECHR 2011 (fragmenty); Anastasov i Inni przeciwko Słowenii (dec.), nr 65020/13, §§ 94-96, 18 października 2016 r.; oraz Burmych i Inni, cyt. powyżej, § 159).
318. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku pilotażowego, pozwane państwo jest zatem zobowiązane do wyeliminowania źródła naruszenia na przyszłość i zapewnienia zadośćuczynienia za przeszłe szkody poniesione nie tylko przez indywidualnego skarżącego (indywidualnych skarżących) w sprawie pilotażowej, ale także przez wszystkie inne ofiary tego samego rodzaju naruszenia. Intencją jest, aby pod parasolem ogólnych środków wymaganych od pozwanego państwa, wszystkie inne obecne i potencjalne ofiary zostały włączone w proces wykonania wyroku pilotażowego (patrz Burmych i Inni, cytowany powyżej, § 159).
Zastosowanie powyższych zasad do niniejszej sprawy
319. Niniejsza sprawa jest rozpatrywana po serii wyroków Trybunału dotyczących reformy sądownictwa w Polsce zapoczątkowanej w 2017 roku. Jak zauważył Trybunał w sprawie Grzęda, cała sekwencja wydarzeń - w tym w szczególności ustawy o reorganizacji sądownictwa w Polsce - dobitnie pokazała, że kolejne reformy sądownictwa miały na celu osłabienie niezależności sądów, począwszy od poważnych nieprawidłowości przy wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego w grudniu 2015 r., a następnie, w szczególności, przebudowę KRS i utworzenie nowych izb w Sądzie Najwyższym, przy jednoczesnym rozszerzeniu kontroli Ministra Sprawiedliwości nad sądami i zwiększeniu jego roli w sprawach dyscypliny sądowej. W wyniku kolejnych reform sądownictwo - autonomiczna gałąź władzy państwowej - zostało narażone na ingerencję władzy wykonawczej i ustawodawczej, a tym samym znacznie osłabione (zob. Grzęda, cytowany powyżej, § 358).
320. Od dnia 7 maja 2021 r., kiedy został wydany wyrok w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o., do dnia przyjęcia niniejszego wyroku Trybunał wydał dziesięć wyroków (z których dziewięć jest ostatecznych) dotyczących różnych aspektów reformy sądownictwa w Polsce, w których stwierdził naruszenie art. 6 § 1 Konwencji na różnych podstawach (zob. Xero Flor w Polsce sp. z o.o. (Broda i Bojara (brak dostępu do sądu w celu zakwestionowania decyzji Ministra Sprawiedliwości o przedwczesnym zakończeniu kadencji prezesa i wiceprezesa sądu); Reczkowicz (Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego pozbawiona przymiotu “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”); Dolińska-Ficek i Ozimek (IKNSP Sądu Najwyższego pozbawiona przymiotu “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”); Advance Pharma sp. z o.o. (sędziowie Izby Cywilnej Sądu Najwyższego powołani z rekomendacji zreformowanej KRS pozbawieni cech “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”); Grzęda (brak dostępu do sądu w celu zakwestionowania przedwczesnego zakończenia kadencji członka “starej” KRS) (wszystkie cytowane powyżej); Żurek p. Polsce, nr ref. 39650/18, 16 czerwca 2022 r. (brak dostępu do sądu w celu zakwestionowania przedwczesnego zakończenia kadencji członka “starej” KRS); Juszczyszyn (cyt. powyżej; Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego pozbawiona atrybutów “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”); Tuleya (cyt. powyżej; Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego pozbawiona atrybutów “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” oraz Pająk i in. przeciwko. Polska , nr 25226/18 i 3 inne, 24 października 2023 r. (nieprawomocny; brak dostępu do sądu w celu zakwestionowania arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości odmawiających skarżącym kontynuowania służby w charakterze sędziów po przekroczeniu obniżonego wieku emerytalnego). Większość wyżej wymienionych wyroków dotyczy naruszenia prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą ze względu na zaangażowanie nowej KRS w procedurę powoływania sędziów do Sądu Najwyższego.
321. Już w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek Trybunał, w swoich rozważaniach na podstawie art. 46 Konwencji, podkreślił, że jego wnioski dotyczące niezgodności procedury powoływania sędziów (z udziałem KRS) z wymogami “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” na podstawie art. 6 § 1 Konwencji będą miały konsekwencje dla jego oceny podobnych skarg w innych toczących się lub przyszłych sprawach.
Stwierdził ponadto, że uchybienia tej procedury, stwierdzone w tej sprawie w odniesieniu do IKNSP oraz w sprawie Reczkowicz (cytowanej powyżej) w odniesieniu do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, miały już negatywny wpływ na istniejące powołania i mogły systematycznie wpływać na przyszłe powołania sędziów nie tylko do innych izb Sądu Najwyższego, ale także do sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych.
Trybunał uznał za nieodłączny element swoich ustaleń, że naruszenie praw skarżących miało swoje źródło w zmianach w polskim ustawodawstwie, które pozbawiły polskie sądownictwo prawa do wyboru sędziów-członków KRS i umożliwiły władzy wykonawczej i ustawodawczej bezpośrednią lub pośrednią ingerencję w procedurę powoływania sędziów, tym samym systematycznie podważając legitymację sądu złożonego z tak powołanych sędziów. Trybunał podkreślił, że w tej sytuacji i w interesie rządów prawa oraz zasad podziału władzy i niezawisłości sądownictwa wymagane było szybkie działanie naprawcze ze strony państwa polskiego (zob. Dolińska-Ficek i Ozimek, cyt. powyżej, § 368).
W tym czasie na rozpatrzenie oczekiwało pięćdziesiąt siedem wniosków (z których dwadzieścia trzy zostały zakomunikowane rządowi) przeciwko Polsce, złożonych w latach 2018-2021, dotyczących różnych aspektów reformy systemu sądownictwa (ibid., § 212).
*322. W sprawie Advance Pharma sp. z o.o. Trybunał, ponownie ograniczając swoje rozważania do ogólnych wytycznych, powtórzył powyższe wnioski. Jednakże w odniesieniu do działań naprawczych, które należy podjąć, uznał, że chociaż w tym kontekście pozwane państwo miało do wyboru różne opcje, nieuniknionym wnioskiem było to, że dalsze funkcjonowanie KRS w składzie ustanowionym ustawą zmieniającą z 2017 r. i jej zaangażowanie w procedurę nominacji sędziowskich utrwalało dysfunkcję systemową stwierdzoną przez Trybunał i mogło w przyszłości skutkować potencjalnie wielokrotnymi naruszeniami prawa do “niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”, prowadząc tym samym do dalszego pogłębienia kryzysu praworządności w Polsce.*
*W odniesieniu do konsekwencji prawnych i praktycznych dla prawomocnych wyroków wydanych już przez składy sędziowskie powołane na podstawie rekomendacji KRS oraz skutków takich wyroków w polskim porządku prawnym, Trybunał na tym etapie zauważył, że jedną z możliwości do rozważenia przez pozwane państwo było włączenie do niezbędnych środków o charakterze ogólnym wniosków Sądu Najwyższego dotyczących stosowania jego uchwały interpretacyjnej z dnia 23 stycznia 2020 r. (zob. pkt 82-86).86 powyżej) w odniesieniu do Sądu Najwyższego i innych sądów oraz wyroków wydanych przez odpowiednie składy orzekające (zob. Advance Pharma sp. z o.o., §§ 364-365).*
W dniu przyjęcia tego wyroku na rozpatrzenie czekały dziewięćdziesiąt cztery (z czego dwadzieścia trzy zostały zakomunikowane Rządowi) skargi przeciwko Polsce, złożone w okresie od 2018 r. do lutego 2022 r., dotyczące różnych aspektów reformy systemu sądownictwa. W tym okresie Trybunał wydał cztery wyroki, z których trzy były ostateczne (ibid., § 226).
323. Obecnie, tj. osiemnaście miesięcy po wydaniu wyroku w sprawie Advance Pharma sp. z o.o., w toku są aż 492 (z czego 202 przekazane, w tym 111 przekazanych w 2023 r.) sprawy dotyczące reformy sądownictwa w Polsce. Większość z nich dotyczy domniemanego naruszenia prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą na podstawie art. 6 § 1 Konwencji z uwagi na rozpoznawanie spraw skarżących przez składy Sądu Najwyższego, sądów powszechnych lub sądów administracyjnych, w tym sędziów powołanych do pełnienia urzędu w wadliwej procedurze z udziałem KRS ustanowionej na mocy ustawy nowelizującej z 2017 roku.
Chociaż obecnie przed Trybunałem toczy się tylko kilka postępowań dotyczących funkcjonowania nadzwyczajnego środka zaskarżenia, podwójne naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego na podstawie art. 6 § 1, jak ustalono powyżej w niniejszej sprawie, ujawnia poważną sytuację systemową, która może mieć ciągły wpływ na wiele osób. Sytuacja ta składa się z kilku powiązanych ze sobą problemów systemowych w prawie krajowym i praktyce; jednakże każdy z nich oddzielnie lub w połączeniu skutkuje lub może skutkować w przyszłości naruszeniem prawa do rzetelnego procesu sądowego gwarantowanego w art. 6 § 1 Konwencji.
324. Problemy systemowe leżące u podstaw naruszeń art. 6 § 1 Konwencji stwierdzonych w niniejszej sprawie są następujące:
(a) Podstawowym problemem jest wadliwa procedura powoływania sędziów z udziałem KRS ustanowiona na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r., która w sposób nieodłączny i ciągły wpływa na niezawisłość powoływanych w ten sposób sędziów. Chociaż, jak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb z dnia 23 stycznia 2020 r., brak niezależności zreformowanej KRS generalnie skutkuje wadami podważającymi niezależność i bezstronność sądu, skutki tego są różne w zależności od rodzaju sądu i jego pozycji w systemie sądownictwa. W opinii Sądu Najwyższego wady te najbardziej negatywnie wpływają na obsadę stanowisk w Sądzie Najwyższym, ponieważ “rygorystyczny standard” niezależności Sądu Najwyższego od władz politycznych jest niezbędnym warunkiem jego funkcjonowania zgodnie z Konstytucją i prawidłowego wykonywania jego uprawnień, które mają fundamentalne znaczenie w demokratycznym państwie prawa (zob. pkt. 85 powyżej). Trybunał podziela tę opinię.
*W szczególności, jak ustalono w sprawach Reczkowicz, Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o., wszyscy sędziowie powołani do całych dwóch izb Sądu Najwyższego - Izby Dyscyplinarnej i IKNSP, a także sędziowie powołani do Izby Cywilnej z rekomendacji zreformowanej KRS - nie spełniają wymogów “niezawisłego i niezależnego sądu ustanowionego ustawą” w rozumieniu art. 6 § 1 Konwencji. W domyśle, to samo dotyczy innych sędziów Sądu Najwyższego powołanych w ten sposób. Sytuacja ta budzi poważne obawy co do dalszego funkcjonowania Sądu Najwyższego, najwyższego organu sądowego w Polsce, jako sądu “zgodnego z prawem” w rozumieniu Konwencji. Ponadto, jak podkreślono w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o., ma to konsekwencje dla powoływania sędziów nie tylko do Sądu Najwyższego, ale także do sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, które zostały dotknięte tą samą wadą systemową.*
(b) IKNSP, organ, który nie jest, jak wspomniano powyżej, niezawisłym i “zgodnym z prawem” sądem w rozumieniu Konwencji, ma wyłączną kompetencję do rozpatrywania wszelkich wniosków o wyłączenie sędziów zawierających zarzut braku niezawisłości sędziego lub sądu, w tym - jak wynika z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy - w sytuacji, gdy wniosek jest skierowany przeciwko nim osobiście (zob. par. 34-35 oraz 68 powyżej). Jak podkreślił również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 stycznia 2020 r. (zob. par. 86 powyżej) nie daje gwarancji, że sprawa zostanie rozpatrzona obiektywnie, ponieważ sami sędziowie IKNSP nie posiadają wymaganej niezawisłości, a w przypadkach, w których ich niezawisłość jest kwestionowana na podstawie wadliwego powołania, będą oni sędziami w sprawach dotyczących ich samych, co stanowi naruszenie podstawowej zasady nemo iudex in causa sua.
(c) Nadzwyczajna procedura odwoławcza funkcjonująca obecnie w Polsce jest niezgodna ze standardami rzetelnego procesu sądowego i zasadą pewności prawa wynikającą z art. 6 § 1 Konwencji ze względu na kilka wad wskazanych powyżej, w szczególności (i) brak przewidywalności przepisów prawnych, które zapewniają władzom i organom zaangażowanym w procedurę nieograniczoną swobodę w interpretacji podstaw odwołania; (ii) możliwość wykorzystania w praktyce tego wyjątkowego środka odwoławczego jako “zwykłego odwołania w przebraniu” i uzyskania za jego pośrednictwem ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ponownego ustalenia faktów, przy czym organ orzekający działa jako sąd faktyczny na trzecim lub czwartym szczeblu jurysdykcji; (iii) wyjątkowo wydłużone i stosowane z mocą wsteczną terminy do wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia umożliwiające Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich zaskarżenie orzeczeń, które uprawomocniły się przed wejściem w życie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r.; (iv) brak wystarczających zabezpieczeń przed ewentualnym nadużywaniem procedury i instrumentalizowaniem nadzwyczajnego środka zaskarżenia (np. z powodów politycznych, jak ma to miejsce obecnie), np. z powodów politycznych, czego przejawem jest obecnie powierzenie Prokuratorowi Generalnemu - który jest aktywnym politykiem i jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości sprawującym znaczną władzę nad sądami - szerokich uprawnień w zakresie kwestionowania prawomocności orzeczeń sądowych w drodze nadzwyczajnego środka zaskarżenia).
*(d) Nadzwyczajne środki zaskarżenia są rozpatrywane przez IKNSP, która posiada wyłączne kompetencje w tym zakresie. Stwarza to sytuację, w której pierwotne naruszenie art. 6 § 1 jest stale potęgowane przez kolejne, ponieważ uprawnienie do decydowania o środku odwoławczym niezgodnym ze standardami rzetelnego procesu sądowego i zasadą pewności prawa na podstawie art. 6 § 1 Konwencji zostało powierzone organowi, który nie jest legalnym trybunałem w rozumieniu tego przepisu, co jest sytuacją niewyobrażalną z punktu widzenia rządów prawa.*
Te powiązane ze sobą problemy systemowe pociągają za sobą powtarzające się naruszenia podstawowych zasad praworządności, podziału władzy i niezależności sądownictwa.
325. Ponadto, jak już wspomniano powyżej, Trybunał Konstytucyjny faktycznie utrwalił ten stan ciągłej niezgodności z Konwencją w szeregu ostatnich wyroków, w szczególności w wyrokach z dnia 24 listopada 2021 r. (sprawa nr K 6/21) i 10 marca 2022 r. (sprawa nr K 7/21), konsekwentnie próbując podważyć i uniemożliwić wykonanie wyroków Trybunału dotyczących niezależności sądownictwa i wadliwej procedury powoływania sędziów (zob. pkt. 102, 107-108 i 141 144 powyżej).
Równolegle Trybunał Konstytucyjny wydał wyroki kwestionujące pierwszeństwo prawa unijnego i moc wiążącą wyroków TSUE, stwierdzając w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. (sygn. akt P 7/20) niezgodność z Konstytucją przepisów TUE i TFUE w zakresie, w jakim dotyczą kompetencji TSUE do wydawania środków tymczasowych odnoszących się do organizacji i właściwości polskich sądów oraz postępowania przed nimi. Z kolei w wyroku z 7 października 2021 r. (sygn. akt K 3/21) orzekł m.in. o niezgodności z Konstytucją art. 2 i art. 19 ust. 1 u.s.p. w zakresie, w jakim przyznają sądom krajowym kompetencję do kontroli legalności procedury powołania na urząd sędziego lub legalności rekomendacji KRS do powołania na urząd sędziego. Wyroki te są obecnie przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przez Komisję (zob. pkt. 95-99 i 127 powyżej).
326. W tym kontekście Trybunał pragnie również zauważyć, że Komitet Ministrów, w swojej decyzji podjętej na 1468. posiedzeniu w dniach 5-7 czerwca 2023 r. w ramach wykonania wyroków tzw. “grupy Reczkowicz”, wyraził poważne zaniepokojenie posłów w związku z uporczywym powoływaniem się przez polskie władze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2022 r. (nr K 7/21) w celu uzasadnienia niewykonania wyroków i podkreślił, że takie podejście jest sprzeczne z dobrowolnie przyjętym przez Polskę obowiązkiem wynikającym z art. 46 Konwencji do przestrzegania ostatecznych wyroków Trybunału, ale także z jej zobowiązaniem wynikającym z art. 1 do zapewnienia praw i wolności określonych w Konwencji (zob. par. 121 powyżej).
327. W świetle powyższego, a także biorąc pod uwagę szybki i stały wzrost liczby wniosków dotyczących niezależności sądownictwa w Polsce i zarzucających w szczególności naruszenie prawa do “niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” w ciągu ostatnich osiemnastu miesięcy oraz powagę kwestionowanej sytuacji, powszechnie określanej jako “kryzys rządów prawa”, w wyniku której wiele jeszcze niezidentyfikowanych osób może zostać dotkniętych negatywnymi skutkami, Trybunał uważa, że wskazane powyżej problemy systemowe mogą się szybko pogłębić i wymagają pilnych środków zaradczych.
Trybunał stwierdza zatem, że niniejsza sprawa nadaje się do zastosowania procedury wyroku pilotażowego i oddala sprzeciw Rządu co do zastosowania tej procedury.
Środki ogólne
328. Trybunał udzielił już pewnych wskazówek na podstawie art. 46 Konwencji pozwanemu państwu w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o. (zob. par. 321-322 powyżej). Biorąc pod uwagę brak odpowiedzi ze strony pozwanego Państwa oraz jego postępowanie w zakresie wykonania wyroków dotyczących niezawisłości sądownictwa (w szczególności tzw. “grupy Reczkowicza”), Trybunał jest obecnie wezwany do udzielenia bardziej szczegółowych wskazówek co do ogólnych środków, jakie należy podjąć w odniesieniu do zidentyfikowanego powyżej problemu systemowego.
329. Jeśli chodzi o wadliwą procedurę powoływania sędziów, Trybunał w pełni podziela i popiera wskazania dotyczące ogólnych środków udzielone pozwanemu państwu przez Komitet Ministrów w wyżej wymienionej decyzji przyjętej na 1468. posiedzeniu, w której wezwał on Polskę m.in. do szybkiego opracowania środków mających na celu
(iv) przywrócenie niezależności KRS poprzez wprowadzenie przepisów gwarantujących polskiemu sądownictwu prawo wyboru sędziów-członków KRS;
(v) uregulowania statusu wszystkich sędziów powołanych w wadliwej procedurze z udziałem KRS w składzie określonym w ustawie nowelizującej z 2017 r. oraz decyzji podjętych z ich udziałem; oraz (iii) zapewnienia skutecznej kontroli sądowej uchwał KRS w sprawie powołania sędziów przedstawianych Prezydentowi RP, w tym Sądowi Najwyższemu (zob. pkt 121 powyżej).
330. Jeśli chodzi o funkcjonowanie IKNSP, Trybunał zauważa, że składa się ona wyłącznie z sędziów powołanych w drodze wadliwej procedury. W związku z tym, chociaż określenie statusu sędziów w następstwie stwierdzenia naruszenia art. 6 § 1 w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz w niniejszej sprawie wydaje się być częściowo objęte powyższymi środkami ogólnymi, pozwane państwo powinno dodatkowo podjąć odpowiednie środki legislacyjne w celu zapewnienia, aby organ ten spełniał wymogi “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Jest to kluczowy element, biorąc pod uwagę pozycję Sądu Najwyższego w polskim sądownictwie oraz szerokie kompetencje IKNSP na mocy ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r. (zob. par. 65-68 oraz 324 powyżej), w tym uprawnienie do rozstrzygania w przedmiocie każdego wniosku zawierającego zarzut braku niezawisłości sędziego lub sądu. Co do tego ostatniego, nie ulega wątpliwości, że Państwo Polskie musi zapewnić, aby kwestie dotyczące niezawisłości sędziów były rozstrzygane przez sąd lub sądy, które same są “niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą” w świetle standardów Konwencji.
331. Wreszcie, w odniesieniu do wadliwego funkcjonowania nadzwyczajnej procedury odwoławczej, państwo musi przyjąć odpowiednie środki legislacyjne w celu zapewnienia, że braki tego wyjątkowego środka odwoławczego, jak ustalono powyżej, zostaną usunięte. W szczególności pozwane Państwo musi usunąć lub zmienić przepisy prawne, które
(i) pozwalają zainteresowanym organom na nieograniczoną swobodę w interpretowaniu podstaw nadzwyczajnego środka zaskarżenia;
(ii) umożliwiają uprawnionym organom wykorzystywanie w praktyce nadzwyczajnej procedury odwoławczej jako “zwykłego środka zaskarżenia w przebraniu”, a organowi orzekającemu na ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w tym co do faktów; oraz
(iii) przyznają Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich wyjątkowo wydłużone terminy na wniesienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, w tym w sprawach zakończonych przed wejściem w życie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 roku.
(iv) Ponadto pozwane państwo powinno wprowadzić zabezpieczenia przed nadużyciami procesowymi w nadzwyczajnej procedurze odwoławczej, w szczególności w celu wykluczenia instrumentalizacji tej procedury z powodów politycznych.
332. Do Trybunału nie należy dalsze rozwijanie kwestii, jaki byłby najwłaściwszy sposób położenia kresu opisanej powyżej sytuacji systemowej;
Zgodnie z art. 46 państwo ma swobodę wyboru środków, za pomocą których wywiąże się ze swoich zobowiązań wynikających z wykonania wyroków Trybunału (zob. Broniowski (meritum), cytowany powyżej, §§ 186 i 192).
Mając to na uwadze, do pozwanego Państwa należy wyciągnięcie niezbędnych wniosków z niniejszego wyroku i podjęcie odpowiednich środków ogólnych, pod nadzorem Komitetu Ministrów i w uzgodnionych z nim ramach czasowych, w celu rozwiązania problemów systemowych leżących u podstaw naruszeń stwierdzonych przez Trybunał w niniejszej sprawie i zapobieżenia podobnym naruszeniom w przyszłości.
Procedura dla przypadków kontynuacji
333. Jak stwierdzono powyżej (zob. pkt 317 317 powyżej), nieodłącznym elementem procedury wyroku pilotażowego jest to, że Trybunał bada dane kwestie również z perspektywy interesów innych potencjalnie poszkodowanych osób. Ocena ta z konieczności obejmuje procedurę dla podobnych spraw - tych obecnie toczących się i tych, które mogą zostać wniesione do Trybunału w przyszłości (patrz, wśród innych przykładów, Broniowski (meritum), cytowany powyżej, § 198; Burdov (nr 2), cytowany powyżej, §§ 142-146; Rutkowski i Inni, cytowany powyżej, §§ 223-229; oraz Burmych i Inni, cytowany powyżej, § 165).
*334. Od czasu wyroku w sprawie Broniowski stałą praktyką Trybunału jest włączanie do wyroków pilotażowych, oprócz orzeczeń w sprawie pilotażowej, różnych decyzji proceduralnych dotyczących przyszłego postępowania w kolejnych sprawach - zarówno tych przekazanych pozwanemu rządowi, jak i nowych.*
Na przykład, Trybunał często decydował o odroczeniu podobnych spraw w oczekiwaniu na wdrożenie środków ogólnych przez pozwane Państwo (zob., wśród innych przykładów, Broniowski (meritum), cyt. powyżej, § 198; Hutten Czapska, cyt. powyżej, § 247; Kurić, cyt. powyżej, § 415; Ivanov, cyt. powyżej, §§ 97-99, oraz siódma sentencja wyroku; Olaru i Inni, cyt. powyżej, §§ 60-61, oraz szósta sentencja wyroku; Burdov (no. 2), cytowany powyżej, § 146, oraz ósma sentencja wyroku; Rutkowski i Inni, cytowany powyżej, §§ 227-229, oraz dziesiąta i jedenasta sentencja wyroku; Gerasimov i Inni, cytowany powyżej, § 232, oraz czternasta sentencja wyroku; oraz W.D. przeciwko Belgii, cytowany powyżej, § 174, oraz siódma sentencja wyroku).
Trybunał zaprzestał rozpatrywania podobnych wniosków już zawisłych przed nim i zawiesił rozpatrywanie wszelkich wniosków, które nie zostały jeszcze zarejestrowane w dniu wydania wyroku pilotażowego (patrz Greens i M.T., cytowane powyżej, §§ 121-122).
Trybunał przewidział również swoje orzeczenia w sprawie dopuszczalności toczących się i przyszłych spraw, stwierdzając, że w pewnych okolicznościach “może uznać [je] za niedopuszczalne zgodnie z Konwencją” (zob. Suljagić, cytowany powyżej, § 65).
W stosownych przypadkach Trybunał zdecydował się przekazać, na mocy wyroku pilotażowego, wszystkie podobne skargi wniesione do niego przed datą ogłoszenia wyroku (zob. Rutkowski i Inni, cytowany powyżej, §§ 226-227 oraz dziewiąte postanowienie operacyjne wyroku).
Praktyka ta, obejmująca szereg rozwiązań, odzwierciedla przesłanki procedury wyroku pilotażowego, zgodnie z którą wszystkie sprawy wywodzące się z tej samej systemowej przyczyny źródłowej są włączane w jej ramy i wchłaniane w proces wykonania wyroku pilotażowego (zob. również Burmych i Inni, § 166, cytowany powyżej).
Zastosowanie powyższych zasad do niniejszej sprawy
335. W odniesieniu do niniejszej sprawy Trybunał pragnie zauważyć, że spośród 492 spraw znajdujących się na jego wokandzie, zawiadomienie o 202 sprawach zostało już przekazane pozwanemu Rządowi oraz że zdecydowana większość z nich dotyczy domniemanego naruszenia prawa do “niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą” z uwagi na fakt, że w składach orzekających różnych sądów, które rozpatrywały sprawy skarżących, znajdowali się sędziowie powołani przez Prezydenta RP na podstawie rekomendacji odtworzonej KRS (zob. par. 323 powyżej). Jest zatem jasne, że zarówno Państwo Polskie, jak i Komitet Ministrów są świadomi dużej skali pierwotnego problemu systemowego zidentyfikowanego w niniejszej sprawie i wcześniej wskazanego w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o..
*Jak wskazano powyżej, rozwiązanie kwestionowanej sytuacji systemowej wymaga szybkiego działania, które powinno przede wszystkim obejmować odpowiednie środki legislacyjne i inne, które zostaną podjęte w wykonaniu niniejszego wyroku oraz wyroków “grupy Reczkowicz”.*
*Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że podobne sprawy, o których jeszcze nie powiadomiono, powinny zostać odroczone na okres jednego roku od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, do czasu przyjęcia przez Państwo Polskie środków o charakterze generalnym.*
Decyzja co do dalszego postępowania w tych sprawach zostanie podjęta w świetle przyszłego rozwoju sytuacji na szczeblu krajowym.
Trybunał przystąpi jednak do wydania wyroku w przekazanych sprawach, które są gotowe do rozpatrzenia i będzie nadal zawiadamiał Rząd o wnioskach podnoszących różne kwestie w kontekście niezależności sądownictwa.
